Uzasadnienie
W dniu 25 stycznia 2019 r. D.P. wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch zbiorników na płynne odchody zwierzęce wraz z instalacją elektryczną i technologiczną oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną w [...] na działkach o nr [...].
Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r., wystosowanym na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., aktualny t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz.1945, aktualny t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm. – określanej dalej jako u.z.p.) oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm., aktualny t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ze zm. – określanej dalej jako u.u.i.ś.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z dnia 9 listopada 2010 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 71 – określanego dalej jako r.p.m.z.o.ś.), organ zawiadomił wnioskodawcę o pozostawieniu jego wniosku z dnia [...] stycznia 2019 r. bez rozpoznania z uwagi na to, że organ uznał, iż konieczne jest uprzednie uzyskanie dla tego przedsięwzięcia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która nie została załączona do wniosku, mimo skierowania do wnioskodawcy wezwania z dnia [...] marca 2019 r. o jego uzupełnienie.
D.P. złożył ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w trybie art. 37 k.p.a. wobec bezczynności Burmistrza Miasta i Gminy w powyższej sprawie, które to ponaglenie zostało przez organ nadrzędny uznane postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. za nieuzasadnione.
D.P. wniósł następnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w sprawie prowadzonej na jego wniosek opisany na wstępie.
Skarżący domagał się w skardze:
- 1. stwierdzenia, że organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności oraz że miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- 2. wymierzenie organowi grzywny w wysokości do dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego,
- 3. podjęcie środków zapobiegających bezczynności w przyszłości.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że nie ma przepisu szczególnego, stanowiącego, że w przedmiotowej sprawie należałoby zastosować obwieszczenie jako formę zawiadamiania stron postępowania, co uczynił organ I instancji. Wskazuje to, zdaniem strony, na prowadzenie postępowania administracyjnego niezgodnie z k.p.a. Zdaniem strony skarżącej żądanie Burmistrza dotyczące przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji jest bezpodstawne, a w konsekwencji również bezzasadne jest pozostawienie jego wniosku bez rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie twierdząc, że jego działania w sprawie były ukierunkowane na dokonanie ustalenia czy w niniejszym przypadku zachodzi konieczność uzasadniająca przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko wnioskowanego przedsięwzięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego, wydawanej w indywidualnych sprawach.
Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Niniejsza sprawa dotyczy skargi na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2019 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch zbiorników na płynne odchody zwierzęce wraz z instalacją elektryczną i technologiczną oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną w [...] na działkach o nr [...].
Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Skarżący takie ponaglenie złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem Burmistrza Miasta i Gminy, zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 i § 3 pkt 1 k.p.a. W związku z tym możliwe było merytoryczne rozpoznanie skargi.
W kontrolowanej sprawie nie wydano decyzji kończącej postępowanie, lecz zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., które nie podlega zaskarżeniu. Nieuzasadnione pozostawienie podania (wniosku) bez rozpoznania jest nierozpoznaniem sprawy w terminie. Stronie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego nią podania (żądania), przysługuje - na zasadach ogólnych - skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu po uprzednim wniesieniu ponaglenia (por. uchwałę składu siedmiu 7 sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/1/2).
Wobec tego w niniejszej sprawie istota sporu sprowadzała się do oceny czy zasadne było wezwanie organu do usunięcia braków formalnych, a w konsekwencji czy trafnie organ pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania, czy też doszło do nieuprawnionego nierozpoznania sprawy w terminie.
Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przy czym zgodnie z art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3. Z kolei w myśl art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).
Powołany powyżej art. 149 p.p.s.a. posługuje się pojęciem "bezczynności" organu i "przewlekłego prowadzenia postępowania". Ustawodawca celowo je wyodrębnił nadając im odmienny zakres znaczeniowy. Znaczenie obu pojęć ukształtowała w pierwszej kolejności judykatura oraz piśmiennictwo. Aktualnie pojęcia te zdefiniowano w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r.) stanowiącym, iż stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);
- 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).
Stosownie do art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Ponadto podanie wniesione pisemnie lub ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół również przez pracownika, który go sporządził (art. 63 § 3 k.p.a.). Jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania (art. 64 § 1 k.p.a.). Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.).
Stosowanie przez organ administracyjny art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (por. wyroki NSA z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94, OSP 1997, z. 7–8, poz. 136 i 30 września 1999 r., I SAB 89/99, B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, C.H. BECK 2019, t. 6 do art. 64). Art. 64 § 2 k.p.a służy do usunięcia braków formalnych, a nie nakładaniu na stronę obowiązku przedłożenia dowodów w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2012 r., II OSK 826/11). W niniejszej sprawie nie ulegało wątpliwości, iż wniosek skarżącego spełniał wymogi wprost wynikające z art. 63 § 2 i 3 k.p.a. Sporna była natomiast kwestia czy spełniał pozostałe wymogi przewidziane przez przepisy szczególne.
Zgodnie z art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;
2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko;
3) w przypadku lokalizacji składowiska odpadów: a) docelową rzędną składowiska odpadów, b) roczną i całkowitą ilość składowanych odpadów oraz rodzaje składowanych odpadów, c) sposób gromadzenia, oczyszczania i odprowadzania ścieków, d) sposób gromadzenia, oczyszczania i wykorzystywania lub unieszkodliwiania gazu składowiskowego.
Ponadto stosownie do art. 64 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku planowanej budowy obiektu handlowego wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie powierzchni sprzedaży. Mając na uwadze charakter planowanej inwestycji w kontrolowanej sprawie do wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie miały zastosowanie wymogi określone w art. 52 ust. 2 pkt 3 i art. 64 ust. 2 u.p.z.p.
Zdaniem Sądu bezpodstawne było domaganie się od wnioskodawcy przez organ w piśmie z dnia [...] marca 2019 r. - w trybie uzupełnienia braków formalnych - przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Sąd nie kwestionuje stanowiska, iż przed wydaniem decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy organ obowiązany jest ustalić, czy inwestor winien się legitymować decyzją o uwarunkowaniach środowiskowych, co jednoznacznie wynika z art. 72 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś. Jednak następuje to nie na etapie badania, czy wniosek spełnia warunki formalne. Organ na tym etapie postępowania nie może żądać od strony spełnienia innych wymogów niż określone w art. 63 § 2 k.p.a. oraz art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nawet jeśli ich spełnienie byłoby pożądane dla rozstrzygnięcia sprawy. Skoro badanie wniosku o wydanie warunków zabudowy z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach jest uzależnione od konkretnych okoliczności danej sprawy i nie w każdej sprawie wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to wynika z tego jednoznacznie, że ewentualna konieczność przedstawienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy do merytorycznej oceny okoliczności danej sprawy.
Jest to więc kwestia materialna, a nie procesowa. Powyższe stanowisko uzasadnia również fakt, że w przypadku gdy inwestor legitymuje się decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, to organ rozpatrując wniosek o ustalenie warunków zabudowy, bada jego zgodność z tą decyzją, a nie tylko czy decyzja taka została wydana. Niespełnienie przesłanki materialnoprawnej wyznaczonej przepisami prawa materialnego nie uzasadnia zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2018 r., II OSK 2369/18).
Nie zmienia powyższego stanowiska treść art. 72 ust. 3 u.u.i.ś., zgodnie z którym decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1, oraz zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1a. Złożenie wniosku lub dokonanie zgłoszenia następuje w terminie 6 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 4 i 4b.
Na tle stosowania tego przepisu w różnych postępowaniach wskazanych w art. 72 ust. 1 u.u.i.ś. dominuje w orzecznictwie pogląd, iż obowiązek nałożony tym przepisem nie stanowi braku formalnego, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a., gdyż wymaga to merytorycznej oceny przedstawionego przez stronę wniosku, jak i jego załączników. Podkreśla się bowiem, że należy odróżnić braki formalne od braków materialnych, a więc braku spełnienia materialnoprawnych przesłanek, które nakładają odpowiednie normy prawa materialnego, ponieważ w przypadku ich wystąpienia nie ma zastosowania przepis art. 64 § 2 k.p.a. Dlatego też obowiązek dołączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia łączy się zawsze z przeprowadzeniem odrębnego postępowania administracyjnego wymagającego powołania szeregu odpowiednich przepisów materialnego prawa ochrony środowiska, a w szczególności z u.u.i.ś. (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., II OSK 1888/17, wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2019 r., II OSK 2136/18, wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2018 r., II OSK 2369/18).
W orzecznictwie na poparcie tego stanowiska dodatkowo wskazuje się, że sytuacje wątpliwe należy rozstrzygać na rzecz obowiązku załatwienia sprawy decyzją, a nie czynnością materialnotechniczną w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania. Tryb pozostawienia podania bez rozpoznania nie jest również właściwy – z punktu widzenia ochrony interesów jednostki - do rozstrzygania skomplikowanych zagadnień, takich jak zakwalifikowanie przedsięwzięcia do katalogu przyjętego w r.p.m.z.o.ś. W trybie tym organ nie prowadzi pełnego postępowania wyjaśniającego, stanowisko organu nie musi spełniać wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a., a nadto stanowisko to nie podlega zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji - art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2018 r., IV SAB/Wa 496/17).
W konsekwencji niezasadne było pozostawienie wniosku skarżącego bez rozpoznania z powodu nieprzedstawienia przez skarżącego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Tym samym organ nie rozpoznał wniosku w terminie wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a., dopuszczając się bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., co uzasadniało na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2019 r. w terminie jednego miesiąca od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz aktami administracyjnymi (pkt I wyroku) oraz stwierdzenia, że organ dopuścił bezczynności (pkt II wyroku).
Sąd nie był natomiast uprawniony do wypowiadania się w niniejszej sprawie czy w istocie planowana inwestycja, jako związana z rozbudową gospodarstwa rolnego, wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czego dotyczy część zarzutów sformułowanych w uzasadnieniu skargi. Należy to bowiem do sfery ocen merytorycznych, które mogą być badane przez sąd administracyjny w postępowaniu ze skargi na decyzję organu odwoławczego rozpoznającego odwołanie od decyzji organu I instancji odmawiającej albo ustalającej warunki zabudowy, a nie w postępowaniu ze skargi na bezczynność, w którym badana jest terminowość podejmowanych przez organ czynności (por. postanowienie NSA z dnia 3 lutego 2011 r., II OSK 107/11).
Również nie było rolą sądu w niniejszej sprawie dokonywania oceny prawidłowości dokonywania obwieszczeń, tym bardziej, że nie miało to wpływu na terminowość prowadzonego postępowania.
Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812).
Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zważyć bowiem należy, iż organ po wpłynięciu wniosku podjął szereg czynności. Ponadto wezwanie skierowane do skarżącego o uzupełnienie braków oraz ostatecznie pozostawienie bez rozpoznania wniosku wynikało z błędnego nieodróżniania warunków formalnych od przesłanek merytorycznych. Nie było to zatem celowe działanie organu, nie nosiło ono cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych przez k.p.a.
Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a., w tym żądanego przez stronę wymierzenia grzywny. Z tych względów Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w pozostałym zakresie (pkt III wyroku).
O należnych skarżącemu kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., które sprowadzają się do wpisu od skargi w wysokości 100 zł, ustalonego zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.).