Uzasadnienie
Pismem z [...] sierpnia 2017 r. J.K. (Skarżący) wystąpił do Prezesa Zarządu Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych Sp. z o.o. (dalej określanej jako: Spółka lub organ) z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:
- 1. Jakie darowizny i zwolnienia z długu zostały dokonane przez spółkę w latach 2010 - 2016?
- 2. Ile wynosi aktualne zadłużenie spółki,
- 3. Czy jest prowadzony rejestr umów darowizn i umów sponsoringowych zawartych przez spółkę? W takiej sytuacji przesłanie skanu powyższego rejestru, jeżeli nie - skanów umów z lat 2010 - 2016,
- 4. Skanu aktualnego sprawozdania finansowego za 2016 rok - wprowadzenie do sprawozdania finansowego za rok obrotowy, bilans oraz rachunek zysków i strat, zestawienie zmian w kapitale (funduszu własnym), rachunek przepływów pieniężnych, opinie biegłego rewidenta wraz z raportem jeśli jednostka ma obowiązek badania sprawozdania, uchwałę o zatwierdzeniu sprawozdania finansowego oraz uchwałę o podziale zysku (pokryciu straty).
- 5. Z tytułu jakich działalności spośród wykazanych w Krajowym Rejestrze Sadowym spółka SOSiR uzyskiwała przychody w latach 2015-2016, wraz z podaniem kwot tych przychodów
Skarżący poprosił o przesłanie zeskanowanych dokumentów na jego adres poczty elektronicznej.
Pismo wpłynęło do Spółki 24 sierpnia 2017 r.
Pismem z [...] września 2017 r. Skarżący wniósł do tut. Sądu skargę na bezczynność zarządu Spółki polegającą na nierozpoznaniu ww. wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucił organowi naruszenie:
- a. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa
- b. art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 34 ze zm. - w skrócie: "u.d.i.p.".) w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji we wskazanym terminie w zakresie wskazanym we wniosku.
Podnosząc tej treści zarzuty Skarżący wniósł o:
- a. stwierdzenie, że Spółka dopuściła się bezczynności,
- b. zobowiązanie Spółki do załatwienia wniosku,
- c. zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu Skarżący podniósł, iż Spółka - podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, nie uczyniła tego w zakreślonym terminie. Stwierdził również, że postępowanie o udostępnienie informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym w związku z czym skarżący bezczynność w zakresie jej udostępnienia nie musi poprzedzać skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.
W piśmie z [...] września 2017 r. zawierającym odpowiedź na skargę, Prezes Zarządu Spółki przyznał, iż wniosku Skarżącego nie rozpatrzono. Zaniechanie wyjaśnił tym, iż zarząd spółki jest jednoosobowy, a jego poprzednik ustąpił z funkcji [...] lipca 2017 r. natomiast on sam objął stanowisko dopiero [...] września 2017 r.
Wraz z kolejnym pismem, z [...] października 2017 r., Prezes zarządu przedłożył zbiór dokumentów i informacji odpowiadających żądaniu wniosku skarżącego wraz z potwierdzeniem ich wysłania drogą elektroniczną 20 września 2017 r.
Skarżący wezwany do oświadczenia, czy w tym stanie rzeczy podtrzymuje skargę, w zakreślonym terminie odpowiedzi nie udzielił, z związku z czym zaktualizował się rygor określony w wezwaniu, czyli uznanie, iż Skarżący swą skargę podtrzymał.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola ta obejmuje również orzekanie w przedmiocie bezczynności organów lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia.
Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.)
Przyjąć również należy, iż w przypadku ze skarg na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie skargi ponagleniem, o którym mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej jest bowiem ustawą regulującą tryb postępowania autonomicznie w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy k.p.a. mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy u.d.i.p. tak stanowią, czyli w przypadku przewidzianym w jej art. 16 ust. 2 - do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 - do decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji. Przepisy k.p.a. nie mają zatem zastosowania do materialno-technicznej czynności udostępnienia informacji publicznej. Co istotne, nie znajduje zastosowania również art. 37 k.p.a. w którym mowa jest o ponagleniu w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), co z kolei przekłada się na brak podstaw do stosowania art. 52 § 1 i art. 53 § 2b p.p.s.a. (zob. wyr. WSA w Krakowie: z 29 września 2017 r. II SAB/Kr 161/17 i II SAB/Kr 172/17 - opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl - w skrócie: "CBOSA").
Określając znaczenie pojęcia bezczynności organu należy stwierdzić, iż zachodzi bezczynności wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie zakończył postępowania w wymaganej prawem formie. Na gruncie u.d.i.p. przez bezczynność organu rozumieć należy sytuację, w której organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Natomiast stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów k.p.a. Jeżeli jednak żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych terminów.
Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, istotne znaczenie ma ustalenie, czy dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. oraz czy jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia. Przy czym stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu.
W dalszej kolejności obowiązkiem Sadu rozpoznającego skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest ustalenie, czy podmiot zobowiązany żądanej informacji udzielił bądź też lub podjął inne ustawą określone czynności we wskazanym ustawą terminie (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).
W odniesieniu do pierwszej z wskazanych kwestii, stwierdzić należy, iż prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p).
Zgodnie z treścią art. 4 u.d.i.p. krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej nie jest zatem ograniczony wyłącznie do podmiotów mieszczących się w pojęciu organów administracji publicznej w sensie organizacyjnym, a obejmuje także podmioty mieszczące się w pojęciu administracji w sensie funkcjonalnym. Z tej racji stwierdzenie użyte w art. 4 ust. 1 ustawy "w szczególności" należy rozumieć w ten sposób, że każdy podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, jeśli wykonuje zadania władzy publicznej lub dysponuje majątkiem publicznym. Zresztą w orzecznictwie i doktrynie, wywodzących taki pogląd z przepisów u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyr. NSA z 30 października 2002 r., II SA 181/02; M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28).
Niewątpliwie zatem za tak rozumianą informację podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. uznać należy informacje i dokumenty, których w swym wniosku z [...] sierpnia 2017 r. zażądał od zarządu Spółki Skarżący. Spółka jest bowiem spółką komunalną, a jej jedynym wspólnikiem jest Gmina. Jest zatem podmiotem o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. ustawowo zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Równocześnie z wniosku Skarżącego wynikało, że domagał się on udzielenia informacji dotyczących gospodarowania mieniem spółki, czyli informacji o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f/ u.d.i.p. Stąd w ocenie Sądu spełnione były zatem przesłanki podmiotowe i przedmiotowe udostępnienia informacji.
Należało zatem wreszcie rozważyć czy zarząd Spółki - czyli jej organ w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych - dopuścił się zarzucanej mu w skardze bezczynności.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust.
2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).
Jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (art. 15 ust. 1 u.d.i.p.).
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Powyższa zasada odnosi się w sposób bezpośredni do tzw. informacji prostych, tzn. informacji, które podmiot zobowiązany może udostępnić w formie takiej w jakiej je posiada, przy czym ich wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań), nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami zobowiązanego do udzielenia informacji podmiotu.
W niniejszej sprawie zarząd Spółki nie wskazał by żądane przez Skarżącego dane i dokumenty wymagały przetworzenia informacji. Sąd również nie znalazł podstaw do zakwalifikowania żądanej informacji jako informacji przetworzonej. Przeciwnie - jej rodzaj wskazuje, że jest to informacja prosta. Tym samym, jak trafnie stwierdził Skarżący, przyjąć należało, iż zarząd Spółki winien był załatwić wniosek w terminie 14 dni licząc od dnia jego otrzymania.
Skarżący wniosek złożył 24 sierpnia 2017 r., a zatem termin załatwienia wniosku upływał z dniem 7 września 2017 r. Tym samym udzielając żądanej informacji dopiero 20 września 2017 r. zarząd Spółki jako podmiot obowiązany do udostępnienia informacji, popadł w bezczynność w załatwieniu wniosku.
Należy przy tym uznać, iż z niezakwestionowanego przez Skarżącego oświadczenia Prezesa Zarządu Spółki wynika, że informacja została udzielona w pełnym zakresie.
W tej sytuacji brak było podstaw do orzeczenia o zobowiązaniu zarządu Spółki do rozpoznania wniosku skarżącego. Postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie tego zobowiązania podlegało zatem umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt I wyroku).
Tym niemniej zgodnie z utrwalonym orzecznictwem załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem, nie zwalnia sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12, wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., II OSK 2390/12).
W związku z powyższym Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – stwierdził, iż organ dopuścił się bezczynności. Biorąc jednak pod uwagę krótki czas bezczynności Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku).
Uwzględniając to, iż zarząd Spółki udzielił informacji poniekąd w reakcji na skargę J.K., Sąd, na podstawie art. 200 i 201 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. i 209 p.p.s.a zasądził od Spółki na rzecz Skarżącego koszty postępowania, na które składał się wpis od skargi w kwocie 100 zł (pkt III wyroku).