Uzasadnienie
Pismem z 12 sierpnia 2020 r. P. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zarzucając organowi naruszenie:
- 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim stanowi normatywną podstawę do udostępnienia informacji o działalności jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa,
- 2) art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1446 ze zm.), zwanej dalej jako ustawą, w zakresie, w którym organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej przez skarżony organ.
Skarżący wniósł o zobowiązanie Dyrektora do udostępnienia informacji publicznej, zasądzenie kosztów postępowania oraz stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że 9 lipca 2020 r. wysłał drogą elektroniczną wniosek o udzielenie informacji publicznej tj. przesłanie kopii statutu szkoły, kopii protokołu ostatniej rady pedagogicznej oraz liczby absolwentów ostatnich klas w roku szkolnym 2019/20. W temacie wiadomości email w sposób jednoznaczny określono, że wiadomość jest "Wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej".
Po upływie ustawowego terminu skarżący wysłał upomnienie, a w kolejnych dniach wezwanie przedsądowe z wiadomością do organu prowadzącego.
Dyrektor udostępnił jedynie część informacji (statut i liczbę absolwentów). W zakresie udostępnienia protokołu nie udzielono informacji ani nie wydano poprawnej decyzji administracyjnej odmownej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości wyjaśniając, że w odpowiedzi na wniosek skarżącego pismem z 3 sierpnia 2020 r. udostępniono link do strony internetowej szkoły, na której zamieszczony jest statut, podana została liczba
II SAB/Ke 113/20 absolwentów ostatnich klas w roku szkolnym 2019/2020, natomiast w zakresie kopii protokołu ostatniej rady pedagogicznej złożono wyjaśnienie, że protokół dotyczy klasyfikacyjnych obrad Rady z dnia 19 czerwca 2020 r., w związku z czym zawiera bardzo dużo informacji dotyczących poszczególnych uczniów (prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej) i z tego względu nie można go udostępnić. W dniu 3 sierpnia 2020 r. skarżący przesłał pismo, w którym domagał się ww. protokołu po jego anonimizowaniu.
W dniu 4 sierpnia 2020 r. zostało przygotowane oświadczenie dla rodziców uczniów oraz dla nauczycieli dotyczące możliwości podjęcia przez nich decyzji w sprawie wyrażenia zgody lub nie wyrażenia zgody na udostępnienie skarżącemu informacji zawartych w protokole klasyfikacyjnym obrad rady pedagogicznej.
Ze względu na to, że sierpień jest miesiącem wakacyjnym i szkoła nie ma bezpośredniego kontaktu z nauczycielami, którzy są na urlopach wypoczynkowych oraz z uczniami, którzy są na wakacjach i nie uczęszczają do szkoły, nie było możliwości uzyskania tych oświadczeń w krótkim terminie.
Nauczyciele oświadczenia złożyli pod koniec sierpnia 2020 r., ponieważ w tym czasie rozpoczynają pracę przed kolejnym rokiem szkolnym, natomiast oświadczenia dla rodziców uczniów organ przekazał uczniom w pierwszych dniach września i przez kilka dni uczniowie przynosili uzupełnione i podpisane oświadczenia. Dodatkowym utrudnieniem w zbieraniu oświadczeń był fakt występowania w Polsce pandemii, w związku z czym rodzice nie wchodzą do budynku szkoły, a jej pracownicy mają kontakt wyłącznie z uczniami. Ponadto w protokole klasyfikacyjnym zapisane są informacje dotyczące efektów dydaktyczno-wychowawczych tegorocznych absolwentów szkoły, którzy nie są jej uczniami, w związku z czym występował duży problem z uzyskaniem oświadczeń ich rodziców.
Do 21 września 2020 r. organ uzyskał oświadczenia rodziców wszystkich uczniów wymienionych w protokole i wszyscy rodzice nie wyrazili zgody na udostępnienie informacji zawartych w protokole. Podobnie rzecz się miała z nauczycielami co do informacji, które ich bezpośrednio dotyczą.
W związku z powyższym organ w dniu 25 września 2020 r. na podstawie art. 104 k.p.a., art. 16 w zw. z art. 5 ustawy, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
W ocenie organu skarga wniesiona w niniejszej sprawie winna być oddalona. Anonimizowanie protokołu nie chroni prywatności osób fizycznych, jakimi są uczniowie
II SAB/Ke 113/20 szkoły i ich rodzice. W protokole umieszcza się informacje dotyczące efektów procesu edukacyjnego i wychowawczego dla poszczególnych uczniów i oddziałów, podaje się uczniów z najwyższą i najniższą średnią ocen i frekwencją, opisuje się również występujące problemy wychowawcze i sposoby ich rozwiązywania, motywacje nieodpowiednich ocen zachowania, relacje z rodzicami uczniów sprawiających problemy wychowawcze. Wola Jachowa to niewielka miejscowość posiadająca nieliczną społeczność lokalną. Anonimizowanie danych uczniów szkoły nie chroni ich prywatności.
Organ wskazał, że zawartość protokołu stanowi dobra osobiste przysługujące osobom, których dane zostały zamieszczone w tym konkretnym protokole i ujawnienie ich naruszyłoby chronioną sferę prywatności.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Jak wynika z przedstawionej Sądowi dokumentacji, w dniu 9 lipca 2020 r. skarżący wysłał drogą elektroniczną do Dyrekcji Szkoły Podstawowej im gen. W. S. w W. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
- - kopii (np. skan) protokołu z ostatniej rady pedagogicznej,
- - kopii statutu placówki,
- - liczby absolwentów ostatnich klas w roku szkolnym 2019/2020.
Następnie, w dniu 24 lipca P. T. poinformował Dyrekcję Szkoły (także drogą mailową), że upłynął ustawowy termin załatwienia jego wniosku i zażądał udzielenia informacji w terminie 3 dni roboczych tj. do 28 lipca 2020 r.
Mailem z 31 lipca 2020 r. skarżący skierował do Gminy G. wezwanie przedsądowe w związku z nieudzieleniem informacji, przesłane do wiadomości Dyrekcji Szkoły Podstawowej w W. W odpowiedzi przesłanej w dniu 3 sierpnia 2020 r. Dyrektor Szkoły poinformował, że ostatni protokół rady pedagogicznej dotyczy obrad klasyfikacyjnych
II SAB/Ke 113/20 i zawiera bardzo dużo informacji dotyczących poszczególnych uczniów (prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej art. 5 ust. 2 ustawy), z tego też względu (po wcześniejszej konsultacji z przedstawicielem grona nadzorującego) stwierdził, że nie może udostępnić tego protokołu. Co do pozostałych wnioskowanych informacji odesłano skarżącego do strony internetowej Szkoły, gdzie znajduje się Statut. Udzielono także informacji, że w roku szkolnym 2019/20 szkołę ukończyło 21 uczniów.
W tym samym dniu skarżący wniósł o zanonimizowanie protokołu i przesłanie lub wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji w tym zakresie.
W wiadomości mailowej z 5 sierpnia 2020 r., na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, Dyrektor Szkoły wezwał P. T. do wykazania, że uzyskanie informacji w zakresie protokołu z obrad rady pedagogicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Tego samego dnia skarżący skierował do organu wiadomość, w której odmówił wykazania powyższych okoliczności podnosząc, że informacja, o którą wnioskuje, nie stanowi informacji przetworzonej. Ponowił też żądanie przesłania zanonimizowanego protokołu lub wydania decyzji odmownej.
W kolejnym mailu z 5 sierpnia 2020 r. Dyrektor Szkoły poinformował P. T., że odmawia przesłania żądanego protokołu.
Jak wynika z akt sprawy, decyzja odmawiająca skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w postaci protokołu z posiedzenia ostatniej rady pedagogicznej, została wydana przez Dyrektora Szkoły Podstawowej im. W. w W. w dniu 25 września 2020 r.
Przedstawiony wyżej stan faktyczny wynika z przesłanych Sądowi dokumentów i nie był kwestionowany przez żadną ze stron.
Rozpatrując merytorycznie skargę P. T. wyjaśnienia wymaga, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminach określonych w ustawie i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Przedmiotem sądowej kontroli w tego typu sprawach nie jest więc określony akt organu administracji, lecz jego brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
II SAB/Ke 113/20
Uwzględniając skargę na bezczynność na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6.
W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że Dyrektor Szkoły Podstawowej im gen. W. w W. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a żądane informacje stanowiły informację publiczną. Dyrektor szkoły publicznej jest bowiem organem jednostki organizacyjnej dysponującej majątkiem publicznym, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, zaś żądane informacje mogą być przedmiotem udostępnienia na podstawie art. 1 ust. 1 w zw. z art. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. a), c) i d) ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Skoro zatem wniosek skarżącego dotyczył informacji publicznej i został skierowany do właściwego podmiotu, to odpowiedź powinna być udzielona na zasadach i w trybie określonych w ustawie, a mianowicie w przypadku uwzględnienia wniosku udostępnienie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 ustawy). W tej ostatniej sytuacji podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 ustawy).
Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania następują w drodze decyzji, od której przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie
II SAB/Ke 113/20 sprawy, jeżeli podmiot zobowiązany nie jest jednocześnie organem władzy publicznej, tak jak w tym przypadku (art. 16 ust. 1 i art. 17 ustawy).
W tym miejscu podkreślić należy, że bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej zachodzi wówczas, gdy podmiot ten nie reaguje na wniosek o udostępnienie informacji w terminie przewidzianym w ustawie, tj. nie podejmuje czynności przewidzianych w art. 13, art. 14, art. 15 ust. 2 lub art. 16 i nie udostępnia informacji publicznej ani nie wydaje decyzji odmownej w tym zakresie.
Analizując czy w niniejszej sprawie doszło do zarzucanego przez skarżącego stanu bezczynności oraz dokonując oceny jego charakteru, Sąd miał na uwadze stan faktyczny sprawy w dacie własnego orzekania. Nie można bowiem zobowiązać organu do określonego działania, jeśli zostało ono przed dniem orzekania już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).
Z niekwestionowanych ustaleń wynika, że wniosek P. T. został ostatecznie rozpatrzony w całości, tj. poprzez wiadomość email z 3 sierpnia 2020 r. (co do statutu szkoły i liczby absolwentów informacja została udostępniona), a następnie przez wydanie decyzji z 25 września 2020 r. odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Tym samym zawarte w skardze żądanie dotyczące zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej stało się bezprzedmiotowe, w związku z czym Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w tym zakresie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt I wyroku).
Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd uznał, że zarzucana bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność o takim charakterze ma bowiem miejsce wtedy, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające w jakimkolwiek zakresie winę organu za tę bezczynność. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych obowiązków, czyli terminów do załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa.
II SAB/Ke 113/20
Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 381/18, dostępny j.w.).
Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie organ dopuścił się bezczynności, gdyż przekroczone zostały terminy określone w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy. Wedle tych przepisów, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku(ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
W ocenie Sądu bezczynność organu w załatwieniu wniosku skarżącego nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić należy, że do znacznej zwłoki w załatwieniu wniosku skarżącego doszło w zakresie pkt 1 wniosku. Odpowiedź na pkt 2 i 3 została udzielona w dniu 3 sierpnia 2020 r., z przekroczeniem terminu 14-dniowego, o jakim mowa w art. 13 ust. 1, ale opóźnienie to nie było znaczące. Natomiast zwłoka w wydaniu decyzji z 25 września 2020 r. odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w zakresie protokołu z posiedzenia rady pedagogicznej była wprawdzie oczywista, jednak przy ocenie, czy doszło w tym zakresie do rażącego naruszenia prawa, Sąd miał na uwadze następujące okoliczności.
Przede wszystkim należy wziąć pod uwagę to, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu 9 lipca 2020 r., tj. w okresie wakacyjnym, kiedy szkoła działa w ograniczonym zakresie zarówno w kwestii edukacji, jak i obsługi administracyjnej. Poza tym, organ nie pozostawił wniosku skarżącego bez żadnej reakcji, a brak odpowiedzi w zakresie udostępnienia protokołu z posiedzenia rady pedagogicznej nie wynikał z celowego działania, lecz był wynikiem wątpliwości co do prawnej ochrony osób prywatnych, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 ustawy. Jak wynika bowiem z pisemnych wyjaśnień Dyrektora Szkoły złożonych w niniejszej sprawie, które zostały powtórzone w uzasadnieniu decyzji z 25 września 2020 r., organ uznał za konieczne uzyskanie zgody nauczycieli i rodziców uczniów co do udostępnienia skarżącemu informacji zawartych w protokole. Czynności te były utrudnione, albowiem w okresie wakacyjnym nauczyciele przebywają na urlopach wypoczynkowych, a uczniowie nie uczęszczają do szkoły, w związku z czym nie można było uzyskać ich
II SAB/Ke 113/20 oświadczeń w krótkim terminie. Niewątpliwie wiarygodne są również wyjaśnienia odnoszące się do opóźnień w uzyskaniu oświadczeń rodziców uczniów, które wynikały z występującej w Polsce w tym okresie pandemii wirusa SARS-CoV-2 i związanym z tym ograniczonym kontaktem rodziców uczniów ze szkołą, a także z problemami z kontaktem z uczniami, którzy od września nie wrócili do szkoły z uwagi na jej ukończenie. Niezwłocznie po uzyskaniu stosownych oświadczeń, organ wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej.
Zauważyć dodatkowo należy, że głównym zadaniem dyrektora szkoły jest organizacja placówki tj. nadzór nad nauczycielami, dbanie o optymalne warunki do rozwoju i pracy uczniów, organizacja zajęć lekcyjnych i pozalekcyjnych tj. szeroko pojęte czynności związane z edukacją. Dyrektor szkoły nie jest organem wyspecjalizowanym w zakresie postępowań administracyjnych czy toczących się w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej i o ile nie zwalnia to tego organu ze stosowania przepisów tej ustawy, to w pewnych sytuacjach uchybień w tym zakresie nie można uznać za rażące. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem udostępnienie protokołu klasyfikacyjnego z obrad rady pedagogicznej, skoro – tak jak wskazywał Dyrektor Szkoły – zawierał on dane osób prywatnych, wiąże się z zastosowaniem przepisów dotyczących ochrony danych osobowych. W związku z tym zrozumiałym było, że organ przyłożył dużą wagę do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego w tej części, co przedłużyło w czasie jego rozpoznanie.
Wszystkie te okoliczności mają wpływ na przyjęcie, że bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej im. gen. W. w W., aczkolwiek niewątpliwa, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując powyższej oceny Sąd uwzględnił, że kwalifikując czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest bowiem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być nie tylko znaczne i niezaprzeczalne, ale także pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., II OSK 468/13; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10
II SAB/Ke 113/20 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15 – wszystkie dostępne na https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wystąpienia tych szczególnych przesłanek Sąd nie dostrzegł w stanie sprawy.
O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto w pkt III wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zasądzoną kwotę stanowi uiszczony przez skarżącego wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł.