Uzasadnienie
S. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy K. W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej przetargów oraz wydatkowania środków publicznych przez Gminę K. W.. Skarżący domagał się: stwierdzenia bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązania organu do udostępnienia żądanych informacji, stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia organowi grzywny.
W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że 19 lutego 2026 r., przesłał za pomocą zwykłego e-maila, do Burmistrza Miasta i Gminy K. W. wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Organ odmówił udostępnienia informacji, wskazując, że wniosek wymaga podpisu elektronicznego lub własnoręcznego. Zdaniem autora skargi takie wymaganie jest sprzeczne z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz licznymi wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. Wnoszący skargę podkreślił, że organ nie ma prawa nakładać dodatkowych wymogów formalnych nieprzewidzianych w ustawie. Odmowa rozpoznania wniosku z powodu braku podpisu stanowi naruszenie konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej. Skarżący zarzucił również, że wprowadzenie wymogu podpisu oraz brak odpowiedzi na skargi oznacza faktyczny brak działania organu, który należy ocenić jako bezczynność z rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarżący myli wymogi dotyczące składania wniosku z wymogami dotyczącym wezwania do usunięcia braków formalnych w związku z zamiarem wydania przez organ decyzji administracyjnych. Organ stwierdził, że w zakresie rozpatrzenia wniosku z 19 lutego 2026 r. zachował wszystkie obowiązujące w ustawie o dostępie do informacji publicznej terminy, jak również stosował przewidziane prawem procedury dotyczące udzielania informacji. Ponieważ uznał, że wniosek zawiera informację przetworzoną (punkt 1 i 3) wzywał wnioskodawcę do wykazania szczególnego interesu publicznego w jej pozyskaniu, a skoro wnioskodawca posługiwał się korespondencją mailową, w celu wydania odmownej decyzji - wobec braku wystarczającego uzasadnienia udzielenia żądanej informacji - zobowiązany był do wezwania wnioskodawcy do usunięcia braku formalnego zgodnie z k.p.a. Analogicznie postąpił odnośnie punktu 2 wniosku, przy czym organ zaznaczył, że pierwotnie błędnie zakładał, że jest w stanie takiej informacji udzielić, a następnie uznając, że nie jest to możliwe, zaproponował wnioskodawcy inną formę udostępnienia informacji, jednak ten z tego nie skorzystał. Dlatego konieczne stało się umorzenie postępowania i w tym celu wcześniejsze wezwanie do uzupełnienia braku formalnego.
Organ także wskazał, że nie jest prawdą, że warunkował udzielenie informacji publicznej od złożenia przez wnioskodawcę pod wnioskiem podpisu elektronicznego lub własnoręcznego. Taki wymóg stawiał bowiem w kontekście przejścia z postępowania o udzielenie informacji publicznej na procedurę z k.p.a, w związku z zamiarem wydania decyzji administracyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), dalej zwanej: "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy K. W. w udzieleniu odpowiedzi na wniosek skarżącego z 19 lutego 2026 r. zawierający żądanie udostępniania informacji publicznej dotyczącej wydatkowania środków publicznych przez Miasto i Gminę K. W. w latach 2022-2025 (do dnia udzielenia odpowiedzi) w zakresie:
- 1. Pełnego wykazu wszystkich wydatków w latach 2022-2025, obejmującego: nazwę zadania, kwotę netto i brutto, źródło finansowania, nazwę wykonawcy, tryb udzielenia zamówienia, datę zawarcia umowy, informacje o aneksach oraz zmianach wartości umowy.
- 2. Kompletnej dokumentacji wszystkich postępowań przetargowych w ww. okresie, w tym: ogłoszenia o zamówieniach, specyfikacje warunków zamówienia, wykazu wszystkich oferentów, protokołów z otwarcia ofert, kart oceny ofert wraz z punktacją, uzasadnienia wyboru wykonawcy, składu komisji przetargowych, oświadczeń członków komisji o braku konfliktu interesów.
- 3. Wykazu wszystkich zamówień udzielonych w trybach niekonkurencyjnych (w tym z wolnej ręki) wraz z pełnym uzasadnieniem podstawy prawnej ich zastosowania.
Należy zaznaczyć, że nie był kwestionowany ani fakt podmiotowej właściwości Burmistrza do udzielenia żądanej informacji, ani fakt, że żądane informacje, stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.), dalej zwanej: "u.d.i.p.".
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i ort. 15 ust.
2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadomi w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). W myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Pojęcia "bezczynności", w braku definicji ustawowej, zostało zdefiniowane przez doktrynę i orzecznictwo. Z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął postępowania w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Instytucja skargi na bezczynność ma zatem na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili wniesienia skargi. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu wymuszenie na organie załatwienia sprawy.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać, że organ załatwił prawidłowo wniosek skarżącego. Dla oceny prawnej kontrolowanej sprawy istotne są następujące okoliczności:
- - 19 lutego 2026 r. skarżący składa – zawierający trzy punkty - wniosek o udostępnienie informacji publicznej,
- - 2 marca 2026 r. organ powiadamia wnioskodawcę, że nie będzie możliwe udostępnienie żądanych informacji w ustawowym terminie 14 dni i wyznacza nowy termin ich udostępnienia na 19 kwietnia 2026 r. Ponadto uznając, że w zakresie punktu 1 i 3, żądana informacji ma charakter informacji przetworzonej, wzywa wnioskodawcę do wykazania, że za udostępnieniem informacji przemawia szczególnie uzasadniony interes publiczny, zaznaczając, że brak wykazania tej przesłanki spowoduje wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej,
- - 6 marca 2026 r. organ uznając, że skarżący nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych informacji, co powoduje konieczność wydania decyzji administracyjnej, wzywa skarżącego, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez podanie danych adresowych oraz złożenie na wniosku własnoręcznego podpisu lub opatrzenie go bezpiecznym podpisem elektronicznym, w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Ponieważ wezwanie to nie zostało wykonane, 21 kwietnia 2026 r., organ dokonuje adnotacji, z której wynika, że pozostawia wniosek w zakresie punktu 1 i 3 bez rozpoznania,
- - 30 marca 2026 r. w zakresie punktu 2 organ powiadamia wnioskodawcę, że ponieważ informacja nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonej we wniosku, może ją udostępnić poprzez wykonanie fotokopii po uprzednim uiszczeniu opłaty. Jednocześnie organ poucza, że jeżeli w terminie 14 dni wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w osobnym powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji zostanie umorzone,
- - 21 kwietnia 2026 r. organ uznając, że wnioskodawca jedynie nieco zmodyfikował zakres żądanej informacji i wobec braku reakcji na wezwanie co do zmiany formy udzielenia tej informacji, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wzywa skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku w zakresie punktu 2 poprzez podanie danych adresowych oraz złożenie na wniosku własnoręcznego podpisu lub opatrzenie go bezpiecznym podpisem elektronicznym, w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Ponieważ wezwanie to nie zostało wykonane, 23 kwietnia 2026 r., organ dokonał adnotacji, z której wynika, że pozostawia wniosek w zakresie punktu 2 bez rozpoznania.
Z wszystkich powyżej opisanych czynności i dat, w których następowały wynika, że skarżący został 2 marca 2026 r. zawiadomiony o przedłużeniu terminu do udostępnienia informacji publicznej oraz o terminie, w jakim dojdzie do udostępnienia informacji publicznej (19 kwietnia 2026 r.). Jako przyczynę nieudostępnienia informacji w terminie 14 dni wskazano szeroki zakres wniosku, który wymaga zgromadzenia archiwalnych dokumentów znajdujących się w poszczególnych Wydziałach Urzędu Miasta i Gminy K. W., a następnie ich przetworz enia na wersję elektroniczną oraz konieczność przeprowadzenia postępowania związanego z uznaniem przez organ, że żądana w punkcie 1 i 3 informacja ma charakter informacji przetworzonej. Organ zachował więc tryb przewidziany w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Trzeba zaznaczyć, że skoro ustawodawca nie wskazuje, jakie konkretne powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle art. 13 ust. 2 u.d.i.p., to należy przyjąć, że przedłużenie terminu na udzielenie informacji publicznej, powinno opierać się na przesłankach obiektywnych, wynikających z charakteru wniosku (jego skomplikowaniu, obszerności, wielowątkowości itp.) – co w niniejszej sprawie miało miejsce.
Analogiczne stanowisko było wielokrotnie wyrażane w judykaturze (zob. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2023 r., III OSK 697/22 – wszystkie powołane orzeczenia są dostępne na stronie internetowej: www.orzczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu obszerność wniosku i jego wielowątkowość, a także przyjęcie, że skarżący żąda informacji przetworzonej, pozwalała w sprawie na skorzystanie z rozwiązań przewidzianych w art. 13 ust. 2 u.d.i.p.
Organ prawidłowo zastosował także art. 14 ust. 2 u.d.i.p. co do punktu 2 wniosku. Przepis ten stanowi, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanej w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Korzystając z możliwości przewidzianej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. organ wskazał, że przesłanie żądanych w tym punkcie informacji na wskazany we wniosku adres e-mail nie jest możliwe, gdyż w wyniku wykonania skanu całej dokumentacji (około 70 spraw) powstaną pliki cyfrowe o znacznej pojemności, do których wysłania nie jest dostosowana skrzynka poczty elektronicznie UMiG K. W..
Z kolei rozbicie jej na mniejsze może spowodować obciążenie serwerów poczty wychodzącej Urzędu jak i poczty przychodzącej wnioskodawcy. Jednocześnie organ zaproponował udostępnienie fotokopii po uprzednim uiszczeniu opłaty, poinformował również, że w przeciwnym razie postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej w omawianym punkcie zostanie umorzone. Tak więc, zgodnie z wymogami art. 14 ust. 2 u.d.i.p. organ podał przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem. Podobnie również odnośnie punktu 1 i 3 wniosku organ słusznie poinformował, że brak wykazania, że żądana informacji ma charakter informacji przetworzonej, spowoduje wydanie decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej.
Wbrew zarzutowi skargi, wniosek skarżącego z 19 lutego 2026 r. został przez organ prawidłowo załatwiony poprzez pozostawienie go bez rozpoznania. W tej kwestii należy wskazać, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym - co podniesiono również w skardze - postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Tym samym wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem. Z przepisów u.d.i.p. nie wynika bowiem konieczność pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a to z tego względu, że żądając udostępnienia informacji publicznej nie musi się on wykazać jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym, aby informację taką otrzymać. Dlatego dopuszczalne jest złożenie wniosku za pośrednictwem poczty elektronicznej i to nawet w sytuacji, w której do autoryzacji tego zapytania nie zostanie użyty bezpieczny podpis elektroniczny. Brak autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi bowiem jego braku formalnego (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 16 marca 2009 r. I OSK 1277/08).
Sytuacja ulega jednak istotnej zmianie z chwilą, gdy - tak jak w kontrolowanej sprawie - organ rozpatrujący wniosek o udostępnienie informacji publicznej dojdzie do przekonania, że konieczne jest załatwienie tego wniosku (w całości lub w części) przez wydanie decyzji administracyjnej. Skoro zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także w kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej. Jeżeli zatem podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej zmierza do wydania decyzji odmownej, to wówczas wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi już spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. W konsekwencji ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej (bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) - uzasadnia wezwanie wnioskodawcy o uzupełnienie braków formalnych wniosku, jeżeli pierwotny wniosek nie spełniał wymagań formalnych podania, o jakich stanowi ustawa - Kodeks postępowania administracyjnego. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie, po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru organu (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2020 r., I OSK 1342/19).
W niniejszej sprawie organ, z powodu braku wykazania przez skarżącego szczególnie istotnego interesu publicznego do uzyskania informacji publicznej oraz z powodu braku zmodyfikowania zakresu żądanej w punkcie 2 wniosku informacji, a także braku reakcji na wezwanie co do zmiany formy udzielenia tej informacji, powinien zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wydać odpowiednio decyzję o odmowie informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji. To natomiast, jak wyżej wskazano, wymagało zastosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym również w kwestii usuwania braków formalnych wniosku o udzielenie informacji publicznej. Z akt niniejszej sprawy wynika, że wniosek skarżącego przesłany pocztą elektroniczną, nie zawierał autoryzowanego podpisu wnioskodawcy, tj. ani nie został przezeń podpisany własnoręcznie (art. 63 § 3 zdanie pierwsze k.p.a.), ani opatrzony bezpiecznym podpisem elektronicznym.
Wniosek nie zawierał również adresu skarżącego, na który winno zostać skierowane wezwanie o osobiste podpisanie wniosku (względnie podpisanie go bezpiecznym podpisem elektronicznym), a następnie na który powinna być kierowana dalsza korespondencja w sprawie, w tym zwłaszcza decyzja administracyjna. W tej sytuacji wezwanie skarżącego do uzupełnienia tych braków było jak najbardziej zasadne. Na marginesie również należy zaznaczyć, że ewentualna ocena, czy postępowanie organu miało uzasadnienie, w okolicznościach niniejszej sprawy może być przedmiotem rozważań Sądu dopiero na etapie skargi na decyzję umarzającą postępowanie na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. lub odmawiającej udzielenia informacji.
Na koniec należy też wyjaśnić, że choć organ nie dochował wyznaczonego przez siebie w wezwaniu z 21 kwietnia 2026 r., terminu 7 dni do usunięcia braków wniosku przez jego podpisanie i podanie adresu, to jednak nie mogło to mieć wpływu na wynik sprawy. Jak wynikało bowiem z odpowiedzi S. P. z 22 kwietnia 2026 r. na to wezwanie – nie zamierzał on usunąć tych braków i mimo upływu wyznaczonego terminu, w dalszym ciągu go nie usunął.
Reasumując organ w niniejszej sprawie nie pozostawał w bezczynności, prawidłowo bowiem zastosował procedury i terminy przewidziane w u.d.i.p. W tej sytuacji skarga jako nieuzasadniona została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.