Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcachz 22 lutego 2024 r., sygn. akt II SAB/Ke 2/24

Uzasadnienie

S. R. wniósł do Urzędu Miasta w S.-K. pismo z 13 września 2023 r., w którym domagał się udostępnienia całości akt znajdujących się w Urzędzie, dotyczących przebudowy drogi ul. [...] w Skarżysku –Kamiennej, w tym w szczególności udostępnienia pełnej dokumentacji projektowej, zgłoszeń z 8 sierpnia 2017 znak: [...] oraz zgłoszenia z 31 sierpnia 2017 r. znak [...] KK, map geodezyjnych, inwentaryzacji drogi sporządzonej przez geodetę. Ponadto wniósł o "udzielenie informacji w trybie zamówień publicznych", na następujące pytania:

1. 1. Czy przebudowa drogi została wykonana zgodnie z projektem?
2. 2. Czy działki na całej długości ulicy [...] były równo z jezdnią a jak jest na chwilę obecną?
3. 3. Czy rów znajduje się na działce [...] czy na pozostałych działkach tj. czy wchodzi w pozostałe działki?
4. 4. Czy punkty graniczne działek zostały przesunięte?
5. 5. Czy rów istnieje, czy został zasypany, jeśli został zasypany to przez kogo i kiedy oraz na jakich odcinkach ulicy [...]?
6. 6. Na jakiej wysokości jest doprowadzenie wody oraz na jakiej głębokości jest odprowadzenie wody?
7. 7. Czy droga jeżeli chodzi o spadek jest w jednym kierunku czy też występują pofałdowania?
8. 8. Czy przepust na odcinku 450 metrów jest połączony z rowem melioracyjnym czy rozlewa się na sąsiednie działki?
9. 9. Czy jest pozwolenie wodno-prawne na zasypanie zbiornika retencyjnego -strażackiego przy ulicy [...], jeśli tak to kto podjął decyzję w tym zakresie? Wnioskodawca poprosił o przedstawienie stosownych dokumentów.

Ponadto S. R. wniósł o wykazanie powyższych okoliczności zdjęciami oraz konkretnymi dokumentami znajdującymi się w aktach dot. przebudowy drogi ulicy [...].

W piśmie z 12 grudnia 2023 r. S. R. wniósł skargę na bezczynność Prezydenta Miasta w zakresie rozpatrzenia wniosku z 13 września 2023 r., zarzucając organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. 2176).

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący domagał się:

1. 1) zobowiązania Prezydenta Miasta do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności;
2. 2) stwierdzenia, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa;
3. 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, którą skarżący przekaże na cel dobroczynny;
4. 4) zasądzenia od organu na rzecz skarżącego wszelkich kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w odpowiedzi na wniosek z 13 września 2023 r. otrzymał pismo z 22 września 2023 r., w którym podano, że Gmina S.-K. wyczerpała argumentację merytoryczną w przedmiotowym temacie. W odpowiedzi skarżący, pismem z 10 października 2023 r. poprosił o przekazanie pism, które ze strony Gminy wyczerpały merytoryczną argumentację i zawierały odpowiedzi na żądane informacje. Na to pismo organ w ogóle nie odpowiedział.

W odpowiedzi na skargę podpisanej przez reprezentującego organ fachowego pełnomocnika, organ wniósł o jej odrzucenie jako obarczonej brakami lub o jej oddalenie jako bezzasadnej, bądź ewentualnie o umorzenie postępowania z uwagi na udostępnienie informacji oraz brak rażącego charakteru naruszenia prawa.

W uzasadnieniu organ podał, że skarga nie została podpisana przez skarżącego i należycie opłacona, a ponadto skarżący nie wniósł ponaglenia. Organ dalej zaznaczył, że odpowiedź na wniosek została udzielona w całości, zgodnie z załączonymi do odpowiedzi dokumentami. Naczelnik Wydziału Rozwoju i Planowania Przestrzennego poinformował pismem z 27 grudnia 2023 r. o sprawie i wskazał, że odpowiedzi zostały już wcześniej udzielone, zaś dodatkowo pismem z 18 grudnia 2023 r. odpowiedział na pismo strony z 10 października 2023 r.

Organ stwierdził, że w okresie ostatnich kilku miesięcy skarżący złożył dużo wniosków, ta wielość pism i odpowiedzi wywołać mogła w nim przekonanie, że odpowiedź nie została udzielona w pełnym zakresie. Z kolei organ, mając na uwadze indywidualną analizę wniosków, poprzez ocenę ich złożoności i obszerności informacji, których wnioskodawca żądał, był w przekonaniu, że pełny zakres informacji został przekazany. Organ dodał, że wszelka korespondencja prowadzona była ze skarżącym na bieżąco. Ponadto organ wskazał, że z treści wniosku z 13 września 2023 r. nie wynika, aby został on złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uzasadniając wniosek o umorzenie postępowania organ podkreślił, że wniosek z 13 września 2023 r. został rozpoznany, a odpowiedź udzielona, co potwierdza złożona do sprawy dokumentacja.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga jest częściowo zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu była bezczynność Prezydenta Miasta w zakresie dotyczącym rozpoznania wniosku skarżącego z 13 września 2023 r. Na wstępie, w nawiązaniu do jednego z zarzutów odpowiedzi na skargę należy wyjaśnić, że mimo określenia we wniosku strony, że dotyczy on "udzielenia informacji w trybie zamówień publicznych", należało przyjąć, że w istocie był to wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożony w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2022.902 t.j.), dalej u.d.i.p. Przekonuje o tym to, że:

1. 1. charakter tego wniosku nie powinien być odczytywany wyłącznie przez pryzmat określenia jego trybu jako dotyczącego zamówień publicznych, ale jego treści, a zwłaszcza charakteru informacji, jakich udostępnienia wnioskodawca się domagał. Rodzaj tych informacji natomiast wskazywał, że przedmiotowo są to informacje publiczne, o czym będzie niżej mowa;
2. 2. charakter wniosku z 13 września 2023 r., jako dotyczącego udostępnienia informacji publicznej zgodnie u.d.i.p. został dodatkowo jednoznacznie wyjaśniony w piśmie S. R. z 10 października 2023 r.;
3. 3. S. R., nie był w sprawie reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, przez co nie miał obowiązku precyzyjnego wskazywania podstawy prawnej swojego wniosku;
4. 4. w razie wątpliwości co do charakteru wniosku strony organ mógł i powinien był wezwać do wyjaśnienia, w jakim trybie wniosek jest składany, czego jednak zaniechał.

Następnie trzeba wyjaśnić, że dostrzeżone przez organ braki formalne skargi, albo nie istniały, albo zostały skutecznie przez skarżącego usunięte.

Braki formalne dotyczące niepodpisania skargi i nieuiszczenia wpisu sądowego od niej, zostały usunięte w terminie, na wezwanie Sądu z 8 stycznia 2024 r. (potwierdzenie odbioru wezwania do usunięcia tych dwóch braków skargi – k. 19, dowód uiszczenia wpisu od skargi w wysokości 100 zł oraz złożenia podpisanego egzemplarza skargi – k. 20-22).

Brakiem formalnym natomiast nie było niewniesienie przed złożeniem skargi ponaglenia, o jakim mowa w art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023.1634 ze zm.), dalej przytaczanej jako p.p.s.a. Należy bowiem wyjaśnić, że w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, nie stosuje się przepisów k.p.a. (z wyjątkiem o którym mowa w art. 16 ust. 2 u.d.i.p., pozostającym poza granicami rozpoznawanej sprawy), w związku z czym nie ma w takim postępowaniu obowiązku wyczerpania trybu przewidzianego w art. 53 § 2b p.p.s.a., tj. wniesienia ponaglenia do właściwego organu przed wniesieniem skargi na bezczynność (art. 37 k.p.a.). Powyższe stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 4287/18, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 1917/18) i Sąd w składzie rozpoznającym sprawę również je akceptuje.

Przystępując do merytorycznej kontroli sprawy zainicjowanej skargą trzeba zauważyć, że Prezydent Miasta – jako organ władzy publicznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – bezspornie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Nie ma również w sprawie sporu co do tego, że żądane przez skarżącego informacje są informacją publiczną. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Stosownie natomiast do treści art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o:

1. - podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit.c),
2. - zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a),
3. - o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d),
4. - o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f);
5. - danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1).

Wnioskowane do udostępnienia informacje dotyczące przebudowy drogi publicznej i przeprowadzonego w sprawie tej przebudowy postępowania administracyjnego, mieszczą się w przytoczonym katalogu informacji mających charakter publiczny. Trzeba też pamiętać, że wskazany katalog informacji publicznych znajdujący się w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ma charakter tylko przykładowy, co wynika z brzmienia art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ("udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o:").

Skoro zatem wniosek skarżącej dotyczył informacji publicznej i został skierowany do właściwego podmiotu, to odpowiedź powinna być udzielona na zasadach i w trybie określonych w ustawie, a mianowicie:

1. - udostępnienie informacji publicznej na wniosek powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (przepisy te nie miały zastosowania w stanie sprawy). Jeżeli w tym terminie informacja publiczna nie może być udostępniona, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku – art. 13 ust. 1 i 2 ustawy;
2. - w przypadku uwzględnienia wniosku udostępnienie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 ustawy). W tej ostatniej sytuacji podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 ustawy).

Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy).

Podkreślenia wymaga, że bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej zachodzi wówczas, gdy podmiot ten nie reaguje na wniosek o udostępnienie informacji w terminie przewidzianym w ustawie, tj. nie podejmuje czynności przewidzianych w art. 13, art. 14, art. 15 ust. 2 lub art. 16 i nie udostępnia informacji publicznej ani nie wydaje decyzji odmownej w tym zakresie.

Dokonując oceny, czy w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności, Sąd uznał, że z przedstawionych Sądowi akt wynika, że do daty wniesienia skargi organ nie udzielił odpowiedzi na wniosek. Za odpowiedź na ten wniosek nie można bowiem uznać pisma organu datowanego na 22 września 2023 r., w którym stwierdzono jedynie, że "w zakresie inwestycji p.n. "Przebudowa ul. [...] (od ulicy [...]) w S.-K. nr 303101T od km 0+00 do km 0+700" Gmina S.-K. wyczerpała argumentację merytoryczną w przedmiotowym temacie". Natomiast odpowiedź udzielona przez organ w piśmie z 18 grudnia 2023 r., a więc już po wniesieniu skargi, nie pozwala na stwierdzenie, czy wnioskowane do udostępnienia informacje rzeczywiście zostały udzielone przez organ wcześniej, w szczególności w pismach i dokumentach wskazanych w tym piśmie.

Przede wszystkim trzeba zauważyć, że wymienione w piśmie organu z 18 grudnia 2023 r. domniemane odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, ani nie zostały do akt sprawy dołączone, ani też nie zostały opisane w sposób umożliwiający ich identyfikację. Wszystkie pozostałe dokumenty również nie zostały do akt sprawy dołączone. W piśmie organu z 18 grudnia 2023 r. wskazano tylko ich znaki oraz daty ich sporządzenia, z których wynika, że powstały jeszcze przed złożeniem wniosku S. R. o udostępnienie informacji publicznej z 13 września 2023 r. Nie mogą więc przez to stanowić odpowiedzi na późniejszy wniosek, a tylko, w intencji organu wyrażonej w tym piśmie i w odpowiedzi na skargę, mają świadczyć o tym, że żądana informacja została już wcześniej stronie udostępniona. Jednak ze wskazanych już wyżej powodów dotyczących niedołączenia tych pism do akt sprawy, a także z powodu braku określenia ich przedmiotu, również to twierdzenie organu nie zostało w sprawie wykazane.

O ile przy tym wskazane braki pisma organu z 18 grudnia 2023 r. mającego stanowić dodatkową odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, mogły być motywowane tym, że skierowana była do S. R. (który według niewykazanych twierdzeń organu otrzymał te pisma), to brak udowodnienia tych twierdzeń co do wcześniejszego udostępnienia stronie żądanych informacji publicznych w odpowiedzi na skargę skierowanej do Sądu, musi być oceniona jako niewykazanie tego faktu.

Również pozostałe argumenty organu sformułowane w piśmie z 18 grudnia 2023 r. oraz w odpowiedzi na skargę nie dowodzą bezzasadności skargi.

Powoływany przez organ brak nieprawidłowości przy realizacji zadania p.n. "Przebudowa ul. [...] (od ulicy [...]) w S.-K. nr 303101T od km 0+00 do km 0+700", które – według twierdzeń organu - zostało skontrolowane kilkunastokrotnie przez różne jednostki i organy, nie jest w ogóle przedmiotem niniejszej sprawy. W postępowaniu zainicjowanym wnioskiem strony o udostępnienie informacji publicznej nie chodzi o ocenę zgodności z prawem inwestycji, informacje o której są przedmiotem wniosku strony, ale samo udzielenie tej informacji. Z tego samego powodu podnoszony przez organ brak potwierdzenia formułowanych przez S. R. zarzutów wobec gminy S.-K., mający wynikać z korespondencji kierowanej do: Wojewody Ś., Prokuratora, Policji, Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...], Nadzoru Budowlanego, Starosty [...], Prezydenta Miasta, Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Rady Miasta S.-K., parlamentarzystów i innych instytucji, która to korespondencja również nie została załączona do akt sprawy, także nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy.

Również nieudokumentowane w jakikolwiek sposób twierdzenie organu, że informacje objęte wnioskiem strony znajdują się w korespondencji otrzymanej przez skarżącego od innych organów – nie zwalniało od obowiązku rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez Prezydenta Miasta. Nawet bowiem rzeczywiste otrzymanie danej informacji publicznej od innego podmiotu, niż organ, do którego strona zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej, nie zwalnia od jej udostępnienia, jeżeli wszystkie ustawowe przesłanki takiego udostępnienia zostaną spełnione. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje bowiem takiej podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej na wniosek. Zgodnie z art. 10 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Informacja publiczna może być udostępniana: 1) w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych;

2) przez zainstalowane w miejscach, o których mowa w pkt 1, urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tą informacją (art. 11 u.d.i.p.). Przy tym informacje publiczne udostępniane w sposób, o którym mowa w art. 10 i 11, są oznaczane danymi określającymi podmiot udostępniający informację, danymi określającymi tożsamość osoby, która wytworzyła informację lub odpowiada za treść informacji, danymi określającymi tożsamość osoby, która udostępniła informację, oraz datą udostępnienia (art. 12 ust. 1 u.d.i.p.).

Z akt sprawy, a także z odpowiedzi na skargę nie wynika, aby objęte wnioskiem skarżącego z 13 września 2023 r. informacje publiczne, były udostępnione w trybie wskazanym w przytoczonych przepisach art. 10 – 12 u.d.i.p.

Samo deklarowane w odpowiedzi na skargę przekonanie organu, że żądane we wniosku informacje zostały już stronie przekazane, nie jest wystarczające dla wykazania braku bezczynności organu w udostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej.

Uwzględniając skargę na bezczynność na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd:

1. 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2. 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6.

W świetle przedstawionych wyżej rozważań nie ulega wątpliwości, że w sprawie doszło do bezczynności organu, co powodowało konieczność zobowiązania go do rozpatrzenia wniosku S. R. z dnia 13 września 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku).

Orzekając w pkt. II sentencji wyroku, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Sąd miał na uwadze okoliczność, że wniosek skarżącego nie pozostał bez jakiejkolwiek odpowiedzi. Do skarżącego zostało bowiem w dniu 22 września 2023 r. skierowane pismo, które choć nie zawierało dostatecznej odpowiedzi na wniosek strony, to jednak pozwalało na przyjęcie, że organ nie zlekceważył całkowicie wniosku, skoro istotnie wcześniej ze stroną korespondował na temat przedmiotowej inwestycji drogowej. W stanie sprawy nie ma więc podstaw do przyjęcia, że nieudostępnienie informacji publicznej wynikało ze złej woli organu i zmierzało do naruszenia konstytucyjnego prawa obywatela do uzyskania informacji publicznej (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP).

Z tych samych powodów Sąd nie uwzględnił wniosku o przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej, o jakiej mowa w art. 149 § 2 in fine p.p.s.a. Są uznał, że zastosowanie tego środka nie jest w stanie kontrolowanej sprawy ani konieczne, ani celowe. Dlatego w tym zakresie Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt. IV wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się uiszczony wpis od skargi (100 zł).