Uzasadnienie
Pismem z 11 stycznia 2013 r. B.M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wnosząc o zobowiązanie organu do rozpatrzenia jego wniosku z 27 lutego 2012 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżący podał następujący stan faktyczny sprawy: 27 lutego 2012 r. zwrócił się do Wójta Gminy K., w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie informacji związanej z wolnym stanowiskiem ds. drogownictwa w Urzędzie Gminy w K. w związku z naborem na nie. Wnioskował o udostępnienie i przesłanie następujących informacji:
- 1) z jakim dniem została rozwiązana umowa o pracę z J.B. i na jakich warunkach,
- 2) dlaczego w okresie od daty rozwiązania ww. umowy Wójt Gminy K. nie ogłosił naboru na wolne stanowisko i nie zatrudnił osoby spełniającej niezbędne wymagania do realizacji zakresu zadań na tym stanowisku,
- 3) kto w okresie od rozwiązania umowy z J.B. do daty złożenia wniosku wykonywał wszystkie czynności na stanowisku ds. drogownictwa, na jakiej podstawie, jakich warunkach i zasadach.
Wniósł również o udzielenie informacji na temat rozdysponowania i stwierdzenia wykonania usługi związanej z dostarczeniem materiału drogowego na poszczególne drogi gminne w latach 2006-2011. Zapytał czy zakupiony bądź otrzymany bezpłatnie materiał drogowy jest rozdysponowany w sposób prawidłowy, czy radni bądź sołtysi w karcie kierowcy bądź na zleceniu potwierdzają dowiezienie materiału drogowego, czy wszystkie czynności wykonuje osoba realizująca zadania z zakresu drogownictwa w Urzędzie Gminy w K..
Skarżący wskazał, że Wójt Gminy K. decyzją z [...] odmówił udostępnienia wnioskowanych informacji. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] uchyliło ww. rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Pismem z 16 czerwca 2012 r. organ poinformował skarżącego w częściowej odpowiedzi na złożony wniosek, że:
- 1) umowę z J.B. rozwiązano za porozumieniem stron 15 czerwca 2010 r.
- 2) od 20 lipca 2009 r. na stanowisku J.B. został zatrudniony W.K. na podstawie umowy o zastępstwo,
- 3) od 1 lutego 2012 r. Wójt Gminy K. zawarł z W.K. umowę o pracę na czas nieokreślony na stanowisku "pomoc administracyjna",
- 4) potwierdzenia materiału drogowego na remonty dróg gminnych w latach 2006-2011 dokonywali sołtysi, radni, pracownicy Urzędu Gminy w K., zaś w przypadku braku możliwości potwierdzenia przez ww. osoby dokonywała tego osoba wskazana przez zamawiającego mieszkająca w pobliżu remontowanego odcinka drogi.
Pismem z 18 czerwca 2012 r. skarżący zwrócił się do organu o uzupełnienie nadesłanych informacji z uwagi na to, że udostępniona informacja nie odpowiadała żądaniom zawartym we wniosku z 27 lutego 2012 r. Podkreślił, że jest zainteresowany jedynie sposobem i terminem obsady stanowiska ds. drogownictwa, a nie osobami, które tę funkcję wykonywały. Zwrócił się również o informację z jakich środków było finansowane zastępstwo.
Decyzją z 1 lipca 2012 r. Wójt Gminy K. ponownie odmówił skarżącemu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w zakresie wynagrodzeń, premii, nagród, które, jak podkreślił B. M., były poza sferą jego zainteresowania. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją SKO w K. z 10 września 2012 r. w całości, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarżący stwierdził, że od tej daty Wójt Gminy K. nie zajął żadnego stanowiska, nie udostępnił żądanych informacji ani też nie odmówił ich udostępnienia w formie decyzji co, w jego ocenie, czyni skargę zasadną.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy oraz nie zgodził się, iż w sprawie zaszła bezczynność podnoszona przez skarżącego.
Organ wskazał, że nie pozostawał bezczynny ponieważ po otrzymaniu decyzji SKO, której przedmiotem był obowiązek udzielenia informacji o wynagrodzeniu W.K. i J.B., Urząd Gminy prowadził postępowanie w kierunku uzyskania zgody zainteresowanych na udostępnienie informacji o wysokości ich zarobków ponieważ informacja ta dotyczy ich dóbr osobistych, na co nie wyrazili zgody. W ocenie organu istnieje obawa, iż udzielenie tych informacji może spowodować odpowiedzialność za ich udostępnienie. Wójt wskazał też, iż w tej sprawie czeka na wyrok WSA, który będzie miał znaczenie dla sposobu wykonania decyzji SKO.
Zdaniem organu w prowadzonym postępowaniu nie wystąpiły nieprawidłowości wskazujące na zaniedbanie wykonania obowiązków, naruszenie praworządności lub interesów skarżącego. Wójt wniósł również o uwzględnienie przy ocenie czasu załatwienia sprawy, że wnioskodawca w roku 2012 wniósł do Urzędu Gminy 48 wniosków o udzielenie informacji publicznej, a kolejne złożył w roku 2013.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z 27 lutego 2012 r. B. M. zażądał udostępnienia mu przez Wójta Gminy K., w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198), zwanej dalej ustawą, następujących informacji:
- 1) z jakim dniem została rozwiązana umowa o pracę z J.B i na jakich warunkach,
- 2) dlaczego w okresie od daty rozwiązania ww. umowy Wójt Gminy K. nie ogłosił naboru na wolne stanowisko i nie zatrudnił osoby spełniającej niezbędne wymagania do realizacji zakresu zadań na tym stanowisku,
- 3) kto w okresie od rozwiązania umowy z J.B. do daty złożenia wniosku wykonywał wszystkie czynności na stanowisku ds. drogownictwa, na jakiej podstawie, na jakich warunkach i zasadach.
Zażądał również poinformowania go o sposobie i trybie odbioru, rozdysponowania i stwierdzenia wykonania usługi związanej z dostarczaniem materiału drogowego na poszczególne drogi gminne w latach 2006-2011.
Pismem z 18 czerwca 2012 r. skarżący wniósł o uzupełnienie udzielonej przez organ odpowiedzi o informację na temat statusu pracowniczego J.B. oraz wynagrodzeń pobranych przez niego w latach 2007-2010 w tym nagród pieniężnych, premii, wypłaconego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop i innych pobranych świadczeń oraz udostępnienie informacji związanej z zatrudnieniem na stanowisku ds. drogownictwa W.K., w tym z jakich środków było finansowane dotychczasowe zastępstwo J.B. przez okres 33 miesięcy. Wniosek zawierał również prośbę o wyjaśnienie, na jakiej podstawie W. K., będąc "na zastępstwie", posiadał wszelkie uprawnienia przysługujące jedynie pracownikowi samorządowemu zatrudnionemu "na stałe".
Ponieważ, co jest bezsporne, odpowiedź na wniosek z 27 lutego 2012 r. została przez Wójta Gminy K. udzielona pismem z 12 czerwca 2012 r. (w wykonaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...]), przedmiotem skargi mogła być jedynie bezczynność organu w zakresie wniosku z 18 czerwca 2012 r., a konkretnie udostępnienia informacji na temat zatrudnienia i wynagrodzeń J.B. oraz W.K. albowiem w pozostałej części organ odpowiedzi udzielił. Co prawda organ I instancji decyzją z 1 lipca 2012 r. odmówił udostępnienia tych informacji, jednakże rozstrzygnięcie to zostało wyeliminowane z obrotu prawnego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 10 września 2012 r. uchylającą w całości ww. decyzję Wójta Gminy K. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 kpa.
Mając na uwadze tak zakreślony przedmiot skargi podnieść należy, że ocena jej zasadności zależy od rozstrzygnięcia dwóch podstawowych kwestii: czy wniosek B.M. z 18 czerwca 2012 r. dotyczył informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy oraz czy Wójt Gminy K. jest w niniejszej sprawie organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.
Odnosząc się do pierwszej z powyższych kwestii zgodzić należy się z poglądem wyrażonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w decyzji z 10 września 2012 r., iż na gruncie ustawy, w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Wniosek B.M. o udostępnienie informacji publicznej w istocie nie dotyczył danych osobistych pracowników Urzędu Gminy K. w osobach J.B. oraz W. K., ale sprowadzał się do pytania o dysponowanie publicznymi środkami, w tym wypadku m.in. na wynagrodzenie osób zajmujących się w Urzędzie Gminy K. w sprawami drogownictwa, co zostało wyraźnie wyartykułowane przez wnioskodawcę we wniosku z 18 czerwca 2012 r. Takie natomiast informacje dotyczące wydatków ponoszonych z budżetu gminy bez wątpliwości stanowią informację o sprawach publicznych, a więc informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy, podlegającą udostępnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c tej ustawy jako informacje o przedmiocie działalności podmiotów reprezentujących osoby prawne samorządu.
Nie ulega również wątpliwości, że skarżący domagał się udostępnienia informacji publicznej składając żądanie do właściwego organu. Jak bowiem wynika z treści art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:
- 1) organy władzy publicznej,
- 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,
- 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,
- 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,
- 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Władzę publiczną sprawują więc niewątpliwie jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zleconej im ustawowo właściwości, w tym także gmina (art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), której organami stosownie do art. 11a ust. 1 tej ustawy są: rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta).
Skoro, jak wykazano powyżej, wniosek B. M. dotyczył informacji publicznej i został skierowany do właściwego organu, to odpowiedź powinna być udzielona na zasadach i w trybie ustawy, a mianowicie w przypadku uwzględnienia wniosku udostępnienie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 ustawy). Jeżeli natomiast informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 ustawy).
Odmowa udzielenia informacji następuje natomiast w drodze decyzji administracyjnej, od której przysługują środki odwoławcze (art. 16 i 17 ustawy).
W tym miejscu podkreślić należy, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ ten nie wydaje w terminach ustawowych decyzji, postanowień lub innych aktów albo nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.
Jak wynika z ustalonego i przedstawionego na wstępie stanu faktycznego, Wójt Gminy K. – po decyzji SKO z 10 września 2012r. - nie rozpatrzył merytorycznie wniosku skarżącego w części dotyczącej zatrudnienia i wynagrodzeń za lata 2007-2010 jakie pobierali J. B. oraz W. K., w sposób odpowiadający przytoczonym wyżej przepisom ustawy, gdyż ani nie udzielił tej informacji ani też nie wydał decyzji administracyjnej odmawiającej jej udostępnienia.
Podkreślić jednocześnie należy, że zawarte w skardze stanowisko, iż udostępnieniu żądanej informacji sprzeciwiają się przepisy o ochronie "dóbr osobistych" osób prywatnych – nie podlegające merytorycznej ocenie w niniejszym postępowaniu – nie uzasadnia bezczynności organu; może natomiast stanowić podstawę decyzji o odmowie udostępnienia informacji w oparciu o art. 5 ust. 2 ustawy.
Mając powyższe na uwadze uznać należy, że w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny organ pozostawał w bezczynności, co spowodowało konieczność zobowiązania go do rozpatrzenia wniosku B. M. na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.
Orzekając w pkt II w oparciu o art. 149 § 1 p.p.s.a., że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd miał na uwadze okoliczność, iż wniosek skarżącego nie został rozstrzygnięty przez 4 miesiące tj. od 10 września 2012 r. kiedy została wydana decyzja SKO w K. uchylająca rozstrzygnięcie, którym organ I instancji odmówił udostępnienia wnioskowanych informacji. Organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia krytycznie ocenił stanowisko I instancji m.in. w zakresie powoływania się na przepisy o ochronie dóbr osobistych oraz ochronę danych osobowych, a mimo to Wójt Gminy K. nie uwzględnił decyzji organu wyższej instancji pozostając nadal w bezczynności.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt III wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł.