Uzasadnienie
M. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w zakresie rozpatrzenia wniosku z 16.01.2017r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016. poz. 1764) i domagając się:
- 1. zobowiązania organu do rozpatrzenia tego w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności;
- 2. stwierdzenia, że bezczynność organu - Burmistrza Miasta i Gminy [...] nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa;
- 3. zasądzenia od organu - Burmistrza Miasta i Gminy [...] sumy pieniężnej w wysokości 500 zł;
- 4. zasądzenia od organu - Burmistrza Miasta i Gminy [...] wszelkich kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że wnioskiem z 16.01.2017r. wystąpiła do Burmistrza Miasta i Gminy [...] o udostępnienie informacji w następującym zakresie:
- 1. Kto i na jakiej podstawie oraz na jakich warunkach posiada tytuł prawny do części nieruchomości oznaczonej jako działka gruntu nr [...] położonej w [...], na której jest usytuowana przepompownia ścieków kanalizacji miejskiej?
- 2. Kto i na jakiej podstawie oraz na jakich warunkach posiada prawo dysponowania gruntem na cele budowlane do części nieruchomości oznaczonej jako działka gruntu nr [...] położonej w [...], na której jest usytuowana przepompownia ścieków kanalizacji miejskiej?
- 3. Kto w imieniu właścicieli/posiadaczy działki [...] udzielił pozwolenia/zgody do korzystania z działki na cele wskazane w pkt. 1 i w pkt. 2 ?
Strona podkreśliła, że we wniosku wskazała, że informacjom, o których udostępnienie wystąpiła, nie można odmówić waloru informacji publicznej, a zatem wniosek z punktu widzenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest w pełni zasadny. Pomimo upływu określonego w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej terminu, zobowiązującego organ do udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku i przedłużeniu terminu do udzielenia odpowiedzi do dnia 15.03.2017r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] nie udzielił wnioskowanej informacji. Skarżąca podkreśliła, że nie otrzymała również żadnej informacji od organu, która wskazywałaby na powody opóźnienia po dacie 15 marca 2017r. Zdaniem skarżącej, skoro organ nie podjął żadnych działań w przedmiocie rozpoznania wniosku, tj. nie została udostępniona wnioskowana informacja, jak również nie wydano decyzji odmownej w zakresie udostępnienia takiej informacji, oczywiste jest, że organ dopuścił się rażącego naruszenia wskazanych w petitum skargi przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i dopuścił się bezczynności w tym zakresie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania, stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku – o oddalenie skargi.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że skarżąca wnioskiem o udzielenie informacji publicznej z dnia 16.01.2017r. przesłanym drogą pocztową, który wpłynął do Urzędu Miasta i Gminy w [...] w dniu 18 stycznia 2017r. i został zarejestrowany pod nr 429, wystąpiła na podstawie art. 2 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej o udzielenie żądanej informacji publicznej. Po wpłynięciu wniosku podjęto czynności mające na celu zebranie niezbędnych informacji na podstawie dokumentów znajdujących się w Urzędzie Miasta i Gminy w [...] celem udzielenia odpowiedzi. W tym zakresie wskazano, że Gmina [...] w roku 2005 i 2006 na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 4.11.2004 r. zrealizowała zadanie inwestycyjne w zakresie budowy sieci kanalizacji sanitarnej w [...], w tym na działce Nr [...].
W związku z tym, że w archiwum Urzędu Miasta i Gminy w [...] nie stwierdzono dokumentów na podstawie których można by było udzielić odpowiedzi na wniosek skarżącej, wystąpiono pismem z dnia 15.02.2017r. do Starostwa Powiatowego w [...] Wydział Budownictwa i Architektury z prośbą o udostępnienie dokumentów z przebiegu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, a w szczególności potwierdzenia odbioru zawiadomienia i decyzji przez właścicieli lub użytkowników działek o numerach 1493/2, [...] i 1493/1. Jednocześnie pismem z dnia 15.02.2017 r. poinformowano wnioskodawcę o zwróceniu się przez organ do Starostwa Powiatowego w [...] o udostępnienie dokumentów z przebiegu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej oraz wskazano, że termin udzielenia informacji zostaje przedłużony do 15.03.2017r. Starostwo Powiatowe w [...] Wydział Budownictwa i Architektury pismem z dnia 27.02.2017r.,które wpłynęło do organu w dniu 03.03.2017 r. poinformowało, że inwestor Urząd Miasta i Gminy w [...] reprezentowany przez Burmistrza Miasta i Gminy w [...] otrzymał decyzję z dnia 4.11.2004r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ww. kanalizacji sanitarnej w [...].
Decyzja ta stała się prawomocna i podlega wykonaniu w dniu 06.12.2004r. Jednocześnie odmówiono udostępniania dokumentów z przebiegu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Mając na uwadze powyższe, organ pismem z dnia 30.03.2017r. wysłanym do M. G. listem poleconym w dniu 04.04.2017 r. za zwrotnym potwierdzeniem odbioru (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę zwrotne potwierdzenie odbioru nie wpłynęło do organu) poinformował, że Gmina [...] nie dysponuje dokumentami regulującymi sposób korzystania z nieruchomości położonej w [...] oznaczonej Nr ewid. [...].
Z kolei pismem z dnia 3.04.2017r., M. G. wniosła skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej podnosząc, że Burmistrz nie udzielił skarżącej wnioskowanej informacji.
Zdaniem organu, w świetle powołanych wyżej okoliczności faktycznych nie można mówić o bezczynności Burmistrza, a postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej nie było prowadzone z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał, że w orzecznictwie podkreśla się, że dla stwierdzenia, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też przewlekłe prowadzenie postępowania było z rażącym naruszeniem prawa, konieczne jest występowanie dodatkowych cech uzasadniających taką kwalifikację. Kryterium rażącego naruszenia wskazuje na znaczny stopień nasilenia stanu bezprawności działania wbrew określonym standardom bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki, odstępstwo od prawnych wymogów bez jakiejkolwiek przyczyny. Przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany znaczenie będą miały okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów (wyrok WSA w Warszawie z dnia 19.11.2013 r. sygn. I SAB/Wa 415/13).
Dla oceny czy w rozpatrywanej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, musi ono bowiem przejawiać się w długotrwałym braku reakcji organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a jak wyżej wykazano, reakcja ta nastąpiła.
W świetle wskazanego wyżej postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej w ocenie organu nie można mówić o bezczynności w sprawie udzielenia informacji publicznej, a postępowanie nie było prowadzone z rażącym naruszeniem prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sprawy wymienione w tym przepisie to takie, w których powinna być wydana decyzja administracyjna, albo postanowienie, na które służy zażalenie lub kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu, inne niż określone wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, a ponadto pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach.
W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt organu administracji, lecz jego brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd:
- - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Stosownie natomiast do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6.
Na wstępie należy podkreślić, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a. W myśl art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016, poz. 1764), zwanej dalej ustawą, do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a (por. np. wyrok NSA z 24 maja 2006r., sygn. akt I OSK 601/05, dostępny w internetowej bazie orzeczniczej CBOSA).
W niniejszej sprawie skarżąca zarzuca Burmistrzowi Miasta i Gminy [...] bezczynność, wskazując, że do dnia wniesienia skargi nie rozpoznał jej wniosku z dnia 16 stycznia 2017r. o udostępnienie informacji publicznej, a tym samym organ pozostaje w bezczynności.
Jak wynika z odpowiedzi na skargę oraz dołączonych do niej dokumentów, pismem z dnia 30.03.2017 r. (k.15) organ poinformował skarżącą, że nie dysponuje dokumentami regulującymi sposób korzystania z nieruchomości położonej w [...] oznaczonej nr ewid. [...]. Pismo to zostało wysłane listem poleconym w dniu 04.04.3017 r. (k.16-17) za zwrotnym potwierdzeniem odbioru (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę zwrotne potwierdzenie odbioru nie wpłynęło do organu).
W sprawie niniejszej nie było między stronami sporne, że Burmistrz Miasta i Gminy [...], jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jest – co do zasady – podmiotem obowiązanym na gruncie ustawy do udostępnienia informacji publicznej, ani też, że objęte wnioskiem strony skarżącej z dnia 16 stycznia 2017r. informacje, miały charakter informacji publicznej.
Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą również nie kwestionuje powyższej oceny stron. Jak wynika bowiem z art. 1 ust. 1 ustawy, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Jak podkreśla się w literaturze, pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28). Prawo do uzyskania informacji o działalności jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa jest prawem konstytucyjnym obywateli, przewidzianym w art. 61 Konstytucji RP i obejmuje m.in. dostęp do dokumentów (ust. 2). Realizację omawianego prawa stanowi art. 4 ustawy.
Z mocy art. 4 ust. 1 ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące Skarb Państwa, organy samorządu terytorialnego. Podmioty obowiązane w rozumieniu art. 4 ustawy stanowią szeroki krąg podmiotów, wykonujących zadania publiczne i w ramach tych zadań wytwarzających informację publiczną, bądź będących w posiadaniu takiej informacji, pozyskanej przy wykonywaniu zadań publicznych.
Uzasadniając rozstrzygnięcie zawarte w punkcie I wyroku wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ustawy:
- - udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1);
- - jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
Z kolei stosownie do art. 15 ust. 2 ustawy jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie.
Jak wynika z akt sprawy wniosek z dnia 16 stycznia 2017r. o udzielenie informacji publicznej został złożony w Urzędzie Miasta i Gminy w [...] w dniu 18 stycznia 2017r. Zaznaczyć trzeba, że jakkolwiek pismem z dnia 15 lutego 2017r., a więc już po upływie 14 dniowego terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy organ poinformował stronę, że termin udzielenia informacji zostaje przedłużony do dnia 15 marca 2017r. (k. 12), to termin ten nie został dotrzymany – co słusznie zauważyła strona skarżąca. Tym samym w ustawowym terminie 14-tu dni od daty wpływu przedmiotowego wniosku organ nie udostępnił żądanych informacji. Nie został również dotrzymany termin określony w powiadomieniu z dnia 15 lutego 2017r. Informacja została udzielona stronie pismem z dnia 30 marca 2017r. i wysłana w dniu 4 kwietnia 2017r. Na dzień sporządzania odpowiedzi na skargę organ nie dysponował zwrotnym potwierdzeniem odbioru przesyłki.
W konsekwencji należało przyjąć, że w powyższym zakresie Burmistrz Miasta i Gminy [...] dopuścił się bezczynności.
Nie było jednak podstaw do uznania że w tym przedmiocie doszło do naruszenia prawa w stopniu rażącym. Organowi nie można bowiem zarzucić całkowitej bezczynności, gdyż wystosował do strony powiadomienie z dnia 15 lutego 2017r. informujące o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację.
Podkreślić należy że przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, znaczenie będą miały okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 listopada 2013r., sygn. I SAB/Wa 415/13, dostępny j.w.).
Zdaniem Sądu dla oceny, czy w rozpoznawanej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów. Musi być ono znaczne bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej – które to sytuacje nie miały miejsca w niniejszej spawie.
W związku z powyższym Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a.
W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że pismem z dnia 30 marca 2017r., wysłanym do strony w dniu 4 kwietnia 2017r. (na dzień rozprawy brak potwierdzenia odbioru przesyłki) – organ udzielił informacji, że nie dysponuje dokumentami regulującymi sposób korzystania z nieruchomości położonej w [...] oznaczonej nr ewid. [...].
Wskazać trzeba, że Sąd, rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność organu, zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny istniejący w chwili orzekania. Jak wynika bowiem z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Tym samym, uwzględniając fakt wysłania w dniu 4 kwietnia 2017r. pisma stanowiącego odpowiedź na wniosek strony stwierdzić trzeba, że stan bezczynności ostatecznie ustał po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem orzeczenia w sprawie niniejszej.
W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się także przesłanek do zasądzenia od organu na rzecz skarżącej wnioskowanej sumy pieniężnej. Przesłanek takich nie wykazała także skarżąca. Z uwagi na powyższe, wniosek skarżącej o przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej nie podlegał uwzględnieniu – o czym orzeczono w pkt II wyroku.
W tym stanie rzeczy Sąd, stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie sądowe w pozostałym zakresie jako bezprzedmiotowe – o czym orzeczono w pkt III wyroku.
O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł jak w punkcie IV wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł.