Uzasadnienie
P. A. wnioskiem z 16 stycznia 2024 r. zwrócił się do Inne o udostępnienie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 902, zwanej dalej "u.d.i.p." lub "ustawą") wszystkich dokumentów dotyczących rozwiązania współpracy z K. R., w szczególności treści zawartego porozumienia (ugody), a także o udzielenie drogą mailową odpowiedzi na pytania, cyt.: " - czy jakieś postępowania pomiędzy S. Centrum Kultury, a K. R. nadal trwają? jakie? na jakim są etapie?; - jakie koszty poniosła jednostka kończąc współpracę z K. R.?; - proszę o wyszczególnienie kosztów postępowań sądowych, przedsądowych, mediacyjnych, zalegle wynagrodzenia, odszkodowania i tym podobne; - jacy adwokaci/radcy prawni są lub byli zaangażowani/występowali w tej sprawie? jakie koszty poniesiono z tytułu ich zaangażowania?"
W odpowiedzi udzielonej 17 stycznia 2024 r. organ wskazał, że między S. Centrum Kultury (dalej też "SCK") a K. R. nie trwają już żadne postępowania; wszelki informacje dotyczące ugody (dokumenty, kwoty, wydatki) są objęte klauzulą poufności pod rygorem kary nałożonej przez sąd; w sprawie zaangażowany był mecenas P. K. i SCK nie poniosło z tego tytułu żadnych kosztów.
W dniu 17 stycznia 2024 r. wnioskodawca zwrócił się o przesłanie klauzuli, na którą powołuje się organ.
Dyrektor SCK w odpowiedzi udzielonej 18 stycznia 2024 r. wskazał, że cała ugoda została opatrzona klauzulą poufności przez sąd na zgodny wniosek stron, wobec tego nie można udostępnić informacji związanych z ugodą.
W dniu 22 stycznia 2024 r. P. A. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Inne w rozpoznaniu wniosku dotyczącego treści ugody zawartej pomiędzy SCK, a K. R., w której zarzucił organowi naruszenie:
- 1) art. 16 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - poprzez ich niezastosowanie i niewydanie przez organ rozstrzygnięcia o jakim mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w sytuacji faktycznego odmówienia wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej w terminie wskazanym art. 13 ust. 1 u.d.i.p.;
- 2) art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie i nieudostępnienie w terminach określonych tymi przepisami żądanej informacji publicznej, niebędącej informacją przetworzoną ani informacją chronioną tajemnicą przedsiębiorstwa;
- 3) art. 5 ust. 3 u.d.i.p. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że organ może ograniczyć dostęp do informacji w sprawie, która została rozstrzygnięta w postępowaniu sądowym.
Wobec powyższego skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji zgodnie z jego wnioskiem z dnia 16 stycznia 2024 r.; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, która miał miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] zł, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi jej autor przedstawił stan faktyczny sprawy, podnosząc, że wnioskiem z 9 grudnia 2023 r. zwrócił się do Burmistrza Miasta S. o udostępnienie ugody jaka zawarta została pomiędzy SCK, a K. R.. Pismem z 21 grudnia 2023 r. Burmistrz poinformował, że nie jest w posiadaniu przedmiotowej ugody. Natomiast pismem z 18 stycznia 2024 r. Dyrektor SCK poinformowała skarżącego, że ugoda opatrzona została klauzulą poufności przez Sąd na zgodny wniosek stron. W związku z powyższym SCK nie jest w stanie udostępnić żadnej informacji związanej z ugodą.
Dalej skarżący podniósł, że brak zgodnej z ustawą o dostępie do informacji publicznej reakcji organu na jego wniosek nie był efektem nieprawidłowej wykładni przepisów tej ustawy, ale nieuzasadnionego racjonalnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie - niemożliwego do zaakceptowania w państwie prawa.
W odpowiedzi na skargę Inne wniósł o jej oddalenie, podnosząc w szczególności, że 17 stycznia 2024 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi że sąd na wniosek stron omawianą ugodę opatrzył klauzulą poufności. Organ dodał, że spór z K. R. rozstrzygany był przez sąd powszechny - sąd pracy - z wszelkimi faktu tego konsekwencjami, łącznie z kwestiami finansowymi, zaś ugoda została uznana przez Sąd za zgodną z prawem. Zdaniem organu, już tylko te okoliczności powinny ukontentować skarżącego - gdyby faktycznie, jako zatroskanemu obywatelowi, chodziło tylko o dobro wspólne, skarga jest jednak wyrazem pieniactwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga okazała się częściowo zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 - 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej - czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1991/12 i z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10, dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, jak i dalej powołane orzeczenia).
Ponadto stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa niniejsza mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, ponieważ przedmiotem skargi jest bezczynność organu, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie tej skargi w trybie uproszczonym nie była wymagana.
W tej sprawie nie ulega wątpliwości, że Inne jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.. W sprawie nie było również kwestionowane, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach oraz informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji.
Skoro zatem obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały w sprawie spełnione, to oczywistym jest, że organ w celu załatwienia wniosku winien był podjąć działania wskazane w u.d.i.p. Oznacza to, że jeżeli organ dysponował żądaną informacją, winien - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, organ winien powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazać, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie.
W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 w związku z 16 ust. 1 u.d.i.p.).
Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że organ (podmiot) nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują.
Z kolei odmowa udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wymienionych w art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. oraz umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.i.d.p.).
Bezczynność organu polega zatem na tym, że będąc zobowiązanym do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, lub nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie.
Jak już wskazano wyżej, odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ następuje w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że:
- 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni;
- 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.
Tak więc organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, który decyzją odmawia jej udzielenia, działa na podstawie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) - w zakresie przepisów dotyczących decyzji, w tym także jej doręczenia.
Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a., decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, właściwe pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny. Dodatkowo, stosownie do art. 107 § 2 k.p.a., przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja, i w przypadku decyzji wydawanej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej będzie to art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p.
Decyzja odmowna, w tym wydana na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., powinna zawierać wszechstronne uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § 3 k.p.a.) i szczegółowo wyjaśniać przyczyny odmowy, tak aby nie pozostawiać wątpliwości co do prawidłowości i zasadności rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r. I OSK 2407/12, Legalis).
Mając na uwadze powyższe rozważania, w świetle okoliczności kontrolowanej sprawy, Sąd stwierdził, że wniosek skarżącego w części dotyczącej udostępnienia treści ugody nie został rozpatrzony w sposób przewidziany przepisami prawa (u.d.i.p. oraz k.p.a.) oraz w formie wymaganej i zgodnej z prawem. Niewątpliwe bowiem odmowa udostępnienia informacji publicznej, udzielona drogą mailową, nie zaś w formie dokumentu elektronicznego z kwalifikowanym podpisem elektronicznym lub w formie pisemnej (papierowej) z własnoręcznym podpisem, zredagowana w taki sposób jak to uczynił organ, bez wszechstronnego uzasadnienia prawnego i faktycznego, nie spełnia wskazanych wyżej kryteriów, właściwych dla decyzji administracyjnej wydanej w trybie u.d.i.p. (art. 107 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p.). Nadto, doręczenie tej odpowiedzi na adres mailowy strony nie odpowiada zasadzie oficjalności doręczeń decyzji.
W tym stanie rzeczy, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.- zobowiązał Inne do rozpatrzenia wniosku P. A. z 16 stycznia 2024 r. w części dotyczącej treści ugody zawartej pomiędzy S. Centrum Kultury a K. R. - w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku (pkt I sentencji wyroku).
Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie opisanym w punkcie I wyroku, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku).
Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 675/12, lex nr 1218894; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, lex nr 1299457).
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, ponieważ organ zareagował na wniosek skarżącego, odpowiadając na ten wniosek pismem z 17 stycznia 2024 r. Nie można więc uznać, że działanie organu "z góry" nacechowane było złą wolą. W okolicznościach kontrolowanej sprawy Sąd nie dopatrzył się szczególnie nagannego zachowania organu w realizowaniu jego ustawowych obowiązków.
Wskazane wyżej okoliczności legły także u podstaw orzeczenia zawartego w punkcie III sentencji wyroku w części dotyczącej żądania wymierzenia organowi grzywny. Zgodnie z dyspozycją art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może orzec grzywnę lub zasądzić sumę pieniężną. Warto podkreślić, że wymierzenie organowi grzywny jest uprawnieniem sądu i nie jest związane wyłącznie ze stwierdzeniem, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, lecz powinno wynikać z analizy całokształtu okoliczności sprawy. W realiach kontrolowanej sprawy Sąd uznał, że nie zaistniały okoliczności uzasadniające wymierzenie organowi grzywny, gdyż lektura akt sprawy dowodzi, że organowi nie sposób zarzucić celowego i rażącego lekceważenia swoich obowiązków wynikających z u.d.i.p.
O zwrocie kosztów postępowania sądowego na które złożył się wpis od skargi w wysokości [...] zł Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku).