Uzasadnienie
Pismem z 14 lipca 2014 r. M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w S. w przedmiocie "właściwego zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie zaświadczenia", zainicjowanego jego wnioskiem z 9 czerwca 2014 r. Skarżący wskazał, że pomimo odległego terminu wniesionego żądania i podjęcia działań w tej sprawie, poprzez wydanie pozbawionego podstaw prawa materialnego, czy też procesowo-proceduralnego, pisma [...], organ zaprzestał jakichkolwiek czynności zmierzających do załatwienia jego sprawy zgodnie z postanowieniami kpa dla tego typu spraw, poprzez wydanie zaświadczenia, względnie wymagalnego orzeczenia o odmowie wydania zaświadczenia.
Skarżący wniósł o zobowiązanie Komendanta Powiatowego Policji w S. do niezwłocznego zakończenia jego sprawy w trybie określonym przepisami kpa, poprzez wydanie zaświadczenia, względnie orzeczenia odmownego, wobec nie podjęcia w tym zakresie czynności przez organ kontroli i nadzoru.
W uzasadnieniu M. M. wskazał, że wnioskiem z 9 czerwca 2014r. wniósł do KPP w S. o wydanie zaświadczenia o okresach, za które nabył prawo do podwyższenia emerytury policyjnej, celem jego przedłożenia organowi emerytalnemu. W odpowiedzi na wniosek otrzymał pismo ww. organu, w którym domagano się wskazania okoliczności faktycznych, dla potrzeb rozpoznania wniosku, pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpoznania.
W ocenie skarżącego pismo to było pozbawione podstaw prawnych oraz nie spełniało w żadnym zakresie wymogów określonych w art. 220 § 2 kpa, a ponadto domaganie się danych przez organ również nie znajdowało oparcia w § 1 art. 220 kpa, bowiem w dyspozycji organu znajdują się wszystkie wymagane dane, dokumenty, ewidencje pozwalające na właściwe rozpoznanie sprawy. Zarzucił też, że organ domagał się od niego danych, których faktycznie nie mógł posiadać, czy też gromadzić w służbie czynnej, bowiem mogło być to uznane za uzyskiwanie dla celów prywatnych danych wewnętrznych, wrażliwych czy też dotyczących spraw karnych.
W ocenie skarżącego skierowane do niego pismo jest pozoracją działań, jak i dokumentem mającym bronić skarżony organ przed zarzutami bezczynności, gdy pismo świadomie wydano wyłącznie w celu nie zakończenia postępowania o wydanie zaświadczenia, w oczywistej wiedzy jego bezprawności, a bezprawność KPP tolerowana jest przez organ kontroli i nadzoru.
Skarżący wyjaśnił, że w związku z powyższym wniósł zażalenie do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., który postanowieniem z 8 lipca 2014 r. orzekł o niedopuszczalności zażalenia podnosząc, że do spraw o wydanie zaświadczenia nie ma zastosowania art. 37 kpa.
W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji w S. wniósł o jej odrzucenie.
Organ wskazał, że w odpowiedzi na wniosek skarżącego z 9 czerwca 2014 r. pismem z 12 czerwca 2014 r. zwrócił się do M. M. o doprecyzowanie jego żądania w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma.
Skarżący nie udzielił odpowiedzi na to pismo, a w dniu 17 czerwca 2014 r. złożył do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. zażalenie na bezczynność organu. [...] Komendant na mocy postanowienia nr [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia.
Odnosząc się do zarzutów wniesionej skargi organ podniósł, że wbrew temu co twierdzi skarżący, złożenie w tej sprawie zażalenia nie wyczerpuje drogi dwuinstancyjności. Zdaniem organu z treści art. 217 i 218 kpa można wysnuć pogląd, że zaświadczenie przybiera postać specyficznego dokumentu czynności materialno-technicznej organu, stanowiącej potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. W ocenie organu art. 37 kpa odnosi się jedynie do spraw administracyjnych, a wydanie zaświadczenia nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa, rozstrzyganą w drodze decyzji.
Organ stwierdził, że na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia nie przysługuje zażalenie w rozumieniu art. 37 kpa, a jedynie wniosek o usunięcie naruszeń prawa, który w niniejszej sprawie nie został przez skarżącego złożony.
W piśmie procesowym z 16 września 2014 r. skarżący wniósł o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 149 p.p.s.a. w maksymalnej prawem przewidzianej wysokości oraz przyznanie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na powyższe pismo organ wniósł o oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny, a także podniósł, iż podjął działania w celu wyegzekwowania leżącego po stronie skarżącego określonego działania. W ocenie organu to skarżący pozostawał w bezczynności, a jego postawa polegała na wymuszeniu na organie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Nie uzupełnił braków formalnych i nie zastosował się do nałożonego na niego obowiązku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 czerwca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zakres przedmiotowy skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4a tej ustawy. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłego postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności.
W pierwszej kolejności odnieść się należy do złożonego w odpowiedzi na skargę wniosku o odrzucenie skargi. Zdaniem organu, skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia, o jakich mowa w art. 52 p.p.s.a., gdyż na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia nie przysługuje zażalenie w rozumieniu art. 37 kpa, jakie M. M. wniósł do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., a wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które w niniejszej sprawie nie zostało przez skarżącego złożone.
Stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy (art. 52 § 2 ustawy).
W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, wyczerpanie środków zaskarżenia polega na złożeniu zażalenia do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwania do usunięcia naruszenia prawa (art. 37 § 1 kpa).
Analiza orzecznictwa zarówno wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi do wniosku, że brak jest jednolitego stanowiska, który z ww. środków przysługuje w przypadku bezczynności w przedmiocie wydania zaświadczenia. W postanowieniu z 4 kwietnia 2008 r. w sprawie II OSK 465/08 (Lex nr 36085) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia nie przysługuje zażalenie w rozumieniu art. 37 kpa, zatem skargę na bezczynność winno poprzedzić wezwanie na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa.
Z kolei w wyroku z 7 listopada 2005 r. w sprawie II SAB/Op 13/05, postanowieniu z 13 października 2009 r. w sprawie II SAB/Bd 36/09 (http//:orzeczenia.nsa.gov.pl) i wyroku NSA z 11 lutego 2010 r. w sprawie II OSK 128/10 sądy administracyjne stanęły na stanowisku, że "W przypadku wnoszenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, polegającej na braku wydania zaświadczenia w trybie działu VII Kpa, warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego określony w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., a więc warunek wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, spełniony zostaje poprzez złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, w trybie art. 37 § 1 kpa, a nie poprzez złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa kierowanego do organu pozostającego w bezczynności (art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a.)".
Z treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Ke 7/13 w sprawie ze skargi M. M. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w S. w przedmiocie wydania zaświadczenia o żądanej treści (znanego zarówno stronom jak i Sądowi urzędu) wynika, iż w stanie faktycznym tej sprawy, po złożeniu przez M. M. wniosku o wydanie zaświadczenia, skarżący wniósł zażalenie na niezałatwienie sprawy przez organ I instancji, które Świętokrzyski Komendant Wojewódzki Policji w K. postanowieniem z 29 stycznia 2013 r. uznał za bezzasadne. Jak wynika z powyższego, w sprawie tej organ odwoławczy merytorycznie rozpoznał zażalenie M. M., a więc uznał je za dopuszczalne. Mając tę wiedzę, skarżący w niniejszej sprawie miał uzasadnione podstawy do przyjęcia, iż właściwym środkiem zaskarżenia będzie właśnie zażalenie, a nie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
W związku z powyższym skład orzekający w niniejszej sprawie, nie przesądzając o zasadności żadnego w przedstawionych wyżej poglądów, stanął na stanowisku, że wobec istniejących rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, tj. w orzecznictwie tworzonym przez sędziów wykwalifikowanych do orzekania m.in. w oparciu o przepisy kpa, a także niejednolitej praktyki orzeczniczej [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., skarżący nie może ponosić negatywnych konsekwencji procesowych za ewentualny wybór niewłaściwego środka zaskarżenia. Wystarczy, że w jakiejkolwiek formie środki te – przewidziane i dopuszczalne ustawą - wyczerpał (por. także postanowienie NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., I OSK 698/10, LEX nr 578345).
W niniejszej sprawie nastąpiło to przez wniesienie zażalenia na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w S. Odnosząc się do meritum sprawy wskazać należy, iż przedmiotem skargi jest zarzucana organowi bezczynność w zakresie wydania zaświadczenia. Zaświadczenie o treści żądanej przez wnioskodawcę jest czynnością faktyczną, rodzajem dokumentu urzędowego (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2011 r., I OSK 1898/10, LEX nr 1079721: "Zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego, potwierdzającym istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym. Jako dokument urzędowy zaświadczenie korzysta z domniemania dwojakiego rodzaju: domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi"). W literaturze zwraca się uwagę, że o ile samo zaświadczenie (jego treść) jako akt władzy publicznej nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, nie dotyczy bowiem uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to czynność jego wydania ma już taki charakter.
Zainteresowany posiada zatem uprawnienie wynikające z przepisów prawa do tego, aby wobec niego została podjęta czynność z zakresu administracji publicznej, polegająca na wydaniu mu zaświadczenia. Bezczynność w podejmowaniu takiej czynności podlega kontroli sądu administracyjnego na zasadzie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (por. T. Brzezicki, P. Brzozowski, Skarga na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, Casus 2011, nr 3, s. 18).
Bezczynność w postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia może polegać zarówno na niezałatwieniu wniosku w całości, albo w części, jak i na wydaniu zaświadczenia innej treści niż żądała strona. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 219 kpa odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Jeżeli więc organ uważa, że wydanie zaświadczenia o treści wnioskowanej przez stronę nie jest możliwe, ma obowiązek wydać przewidziane w art. 219 kpa postanowienie. Jeśli tego nie czyni, dopuszcza się bezczynności, którą strona może zwalczać przy pomocy skargi do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., I OSK 698/10, LEX nr 578345).
Wskazana sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.
M. M. we wniosku z 8 czerwca 2014 r. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w S. o "wydanie zaświadczenia o okresach służby czynnej w organach MO/Policja, za które nabył prawa do podwyższenia świadczenia emerytury policyjnej o wskaźniki procentowe określone w art. 15 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji i wydanego w sprawie rozporządzenia Rady Ministrów."
Wniosek ten był więc de facto żądaniem wydania dokumentu stanowiącego środek dowodowy w sprawie o podwyższenie emerytury, tj. zaświadczenia, o jakim mowa w § 14 i § 15 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r., nr 239, poz. 2404 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Zaświadczenie takie jest sporządzane na podstawie akt osobowych funkcjonariusza, a w przypadku zaświadczeń o okresach służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, także na podstawie innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach (§ 14 ust. 1 pkt 1, 2, 3).
Jak wynika z akt sprawy, w odpowiedzi na wniosek skarżącego, pismem z 12 czerwca 2014 r. organ wezwał go do sprecyzowania, za które lata służby oraz za udział w jakich akcjach wniósł o wydanie zaświadczenia mającego stanowić podstawę do podwyższenia emerytury, a w szczególności o podanie "dokładnych danych w zakresie opisu zdarzeń oraz daty i miejsca realizowanych czynności lub działań, które mogłyby mieć wpływ na podwyższenie emerytury", w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia.
Wedle stanowiska organu zawartego w piśmie procesowym z 7 października 2014 r., niewywiązanie się z obowiązków nałożonych na skarżącego tym wezwaniem, skutkowało zastosowaniem rygoru pozostawienia jego wniosku bez rozpoznania. Wydaje się zatem, że Komendant Powiatowy Policji w S. zastosował w tym przypadku art. 64 § 2 kpa, zgodnie z którym jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wprawdzie organ nie poinformował M. M. o zastosowaniu rygoru przewidzianego zacytowanym przepisem, jednak bezspornym jest, że nie rozpatrzył w żaden sposób jego wniosku, a więc nie wydał zaświadczenia ani też postanowienia odmawiającego uwzględnienia złożonego przez niego żądania.
Skoro jednak dokumenty, w oparciu o które organy Policji wydają zaświadczenia, na podstawie których ustalane są okresy służby zaliczane do wysługi emerytalnej, w tym także te podwyższające emeryturę funkcjonariusza (art. 15 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji.... – Dz.U.2013.667) określone są w § 14 rozporządzenia, uznać należy, że nie było podstawy prawnej do skierowania do skarżącego zobowiązania o takiej treści, jak w piśmie z 12 czerwca 2014 r.
Zgodnie z art. 217 § 3 kpa zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 kpa).
Wobec ustalenia, że wezwanie z 12 czerwca 2014 r. było pozbawione podstawy prawnej, stwierdzić należy, że organ zobowiązany był do rozstrzygnięcia wniosku M. M. w jeden z dwóch sposobów:
- 1. wydać zaświadczenie żądanej treści (art. 217 § 3 kpa),
- 2. odmówić wydania zaświadczenia żądanej przez skarżącego treści (art. 219 kpa).
Z akt sprawy wynika, że Komendant Powiatowy Policji w S. ani nie rozstrzygnął wniosku skarżącego, ani też nie wydał postanowienia w przedmiocie odmowy wydania żądanego zaświadczenia. Tym samym pozostawał w zarzucanej mu bezczynności, której usunięcie wymagać będzie rozpatrzenia wniosku strony z dnia 8 czerwca 2014 r. zgodnie z przepisami prawa, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 p.p.s.a.
Jednocześnie wskazać należy, że zaistniała w sprawie bezczynność nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, o czym orzeczono w pkt II wyroku. Jak wynika bowiem z akt sprawy, bezczynność organu była spowodowana błędnym przekonaniem o możliwości zastosowania w sprawie art. 64 § 2 kpa.
Z tych też względów w pkt III wyroku Sąd orzekł o oddaleniu wniosku o wymierzenie grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.).