Uzasadnienie
Wnioskiem z 17 grudnia 2022 r. D. U., zwrócił się do Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy (dalej "PUP") o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej, cyt. "(...) obecności w pracy w Powiatowym Urzędzie Pracy w J., w tym w zakresie ilości godzin przepracowanych w danym dniu roboczym oraz wskazaniem, które były przepracowane w danym dniu roboczym, a które odpracowane w innym terminie i jakim: 1) P. R. Kruk - w okresie od 1 sierpnia 2019 r. do dnia 30 listopada 2022 r.
- 2) P. M. Dudała - za okres od dnia 1 sierpnia 2019 r. do dnia 30 października 2022 r." Wnioskodawczyni zażądała udzielenia ww. informacji na jej adresu ePUAP.
Pismem z 30 grudnia 2022 r. organ wyznaczył termin załatwienia wniosku na dzień 16 lutego 2023 r. wskazując, że powodem opóźnienia są okoliczności związane z okresem podsumowania i zakończenia roku 2022.
W odpowiedzi na wniosek udzielonej pismem z 16 lutego 2023 r. PUP poinformował stronę, że zakres wnioskowanych informacji nie dotyczy spraw publicznych, o których mowa w art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), zwanej dalej "u.d.i.p." lub "ustawą". Zgodnie bowiem z art. 149 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks Pracy (t. j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1510 ze zm.), zwanej dalej "Kodeks pracy" w stosunku do pracowników objętych systemem zadaniowego czasu pracy, pracowników zarządzających w imieniu pracodawcy zakładem pracy oraz pracowników otrzymujących ryczałt za godziny nadliczbowe lub za pracę w porze nocnej nie ewidencjonuje się godzin pracy. Organ podkreślił nadto, że żądane informacje i dokumenty nie są wytworzone przez szeroko rozumiane władze publiczne. Dotyczą zaś sfery pracowniczej na linii pracownik-pracodawca. Organ uznał, że w tych okolicznościach brak jest podstaw do zastosowania przepisów ustawy.
Pismem z 16 lutego 2023 r. strona wezwała organ do zaprzestania naruszenia prawa i tym samym zaprzestania bezczynności w zakresie wydania aktu na okoliczność odmowy uwzględnienia żądania udostępnienia informacji publicznej zgodnie z ustawą.
W piśmie z 15 marca 2023 r. PUP wyjaśnił, że przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie wtedy, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji publicznej lub umorzenie postępowania oraz spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji). Brak jednego z tych elementów oznacza zakaz załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ww. ustawy.
D. U. pismem z 27 marca 2023 r. wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora PUP, polegające na długotrwałym, przekraczającym termin załatwienia sprawy dotyczącej udostępnienia informacji publicznej oraz odmowę jej udzielenia mimo, że żądane informacje posiadają charakter informacji publicznej i podlegają udostępnieniu. Nadto, w związku z błędnym przyjęciem, że informacje te nie są informacją publiczną niewydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa, tj.:
- 1) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że żądane dane w postaci dokumentów ewidencji pracy dyrektora oraz zastępcy dyrektora PUP, w tym godzin pracy nie są informacją publiczną i nie podlegają udostępnieniu, podczas gdy zgodnie z tym przepisem każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie, a wyrokiem WSA w Kielcach z 20 marca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ke [...] uznał, że listy obecności dyrektora PUP i jego zastępcy stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy, jako informacja odnosząca się do organizacji i zasad funkcjonowania urzędu;
- 2) art. 107 § 3 k.p.a. wynikające z konsekwencji błędnej wykładni przepisów odnoszących się do charakteru żądanej informacji i przez to niewydanie w ustawowym terminie aktu w zakresie odmowy udostępnienia informacji publicznej;
- 3) przepisów prawa poprzez nierozpoznanie wniosku w części odnoszącej się do list obecności dyrektora i jego zastępcy, w tym co do charakteru tych informacji, przez co organ pozostał bezczynny w zakresie udzielenia informacji stanowiącej informację publiczną, a także pozbawienie wnioskującej decyzji podlegającej zaskarżeniu - udzielane odpowiedzi w sprawie odnoszące się do charakteru żądanej informacji, jak i sposób ich udzielenia były prowadzone przewlekle i skutkowały bezczynnością organu doprowadzając do braku rozpoznania całości wniosku w ustawowym terminie.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ pozostaje w bezczynności co do rozpoznania wniosku w części odnoszącej się do list obecności dyrektora i zastępcy dyrektora PUP oraz innych dokumentów zawierających informacje o obecności w pracy tych osób oraz zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Zdaniem PUP, całkowicie chybiony jest zarzut skarżącej dotyczący charakteru wnioskowanej informacji. Skarżąca wskazuje bowiem, że listy obecności pracowników organów administracji publicznej podlegają udostępnieniu w trybie ustawy, całkowicie pomijając kwestię wskazaną w skierowanej do niej przez organ odpowiedzi na wniosek, że zarówno M. D. (były Dyrektor PUP), jak i R. K. (Zastępca Dyrektora PUP) byli we wskazanym przez skarżącą okresie pracownikami zarządzającymi zakładem pracy w imieniu pracodawcy, wobec których nie było obowiązku ewidencjonowania godzin pracy. Zatem żądana przez skarżącą informacja i dokumenty nie zostały wytworzone przez władze publiczne, a dotyczyły sfery pracowniczej na linii pracownik-pracodawca. W związku z tym żądana informacja nie podlegała udostępnieniu w trybie ww. ustawy.
W piśmie procesowym z 11 maja 2023 r. skarżąca poparła skargę, podnosząc w szczególności, że listy obecności dyrektora, jego zastępcy i głównego księgowego, a także ewidencje wyjść służbowych i prywatnych stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy, jako informacja odnosząca się do organizacji i zasad funkcjonowania urzędu. Zdaniem skarżącej, status dyrektora jak i jego zastępcy wskazuje, że są to osoby pełniące podwójną rolę: osób pełniących funkcje publiczne oraz pracowników administracji publicznej. Spełnienie obu kryteriów sprawia, że mieszczą się one w katalogu osób, których czas pracy podlega udostępnieniu jako informacja publiczna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej - czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK [...] i z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK [...], postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK [...], dostępne: [...], jak i dalej powołane orzeczenia).
Ponadto stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa niniejsza mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, ponieważ przedmiotem skargi jest bezczynność organu, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie tej skargi w trybie uproszczonym nie była wymagana.
Zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia, jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej wówczas, gdy są w jej posiadaniu. W przeciwnym przypadku obowiązek taki nie występuje, a dla uchylenia się od zarzutu bezczynności w tym przedmiocie wystarczające jest poinformowanie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji.
Natomiast, jeśli organ posiada określoną informację publiczną powinien rozpoznać wniosek na zasadach uregulowanych w ustawie. Zgodnie z art. 13 ust. 1 tej ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Przy czym ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej i jej udostępnienie jest czynnością materialno-techniczną. W art. 16 ust. 1 ustawy przewidziana została forma decyzji dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz dla umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.
W świetle powyższych uregulowań przyjąć należy, że bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej wystąpi wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, będący w jej posiadaniu, nie podejmuje w przewidzianym terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa bezczynność zaistnieje zarówno wtedy, gdy nie zostanie dotrzymany termin załatwienia sprawy, jak i w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od takiego obowiązku.
W sprawie niniejszej nie było kwestionowane, że Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., jak również to, że żądana przez wnioskodawcę informacja stanowi informację publiczną, o której mowa w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W świetle bowiem tych przepisów, informacją publiczną są wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone.
W konsekwencji, listy obecności w pracy pracowników PUP stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie omawianej ustawy, jako informacja odnosząca się do organizacji i zasad funkcjonowania urzędu. Kwestią sporną w niniejsze sprawie było natomiast to, czy organ dysponuje żądaną informacją oraz czy udzielenie odpowiedzi na wniosek skarżącej nastąpiło w terminie i formie przewidzianym w powołanej ustawie.
Jak wynika z akt sprawy skarżąca wnioskiem z 17 grudnia 2022 r. zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznych dotyczącej obecności w pracy Dyrektora PUP i jego zastępcy, w tym ilości godzin przepracowanych w danym dniu roboczym ze wskazaniem, które były przepracowane w tym dniu roboczym, a które odpracowane w innym terminie we wskazanych okresach. Pismem z 30 grudnia 2022 r. organ wyznaczył termin załatwienia wniosku na 16 lutego 2023 r. podając, że powodem opóźnienia są okoliczności związane z okresem podsumowania i zakończenia roku 2022. Następnie 16 lutego 2023 r. organ udzielił skarżącej odpowiedzi na powyższy wniosek informując w szczególności, że na zasadzie art. 149 § 2 Kodeksu pracy w stosunku do pracowników zarządzających w imieniu pracodawcy zakładem pracy nie ewidencjonuje się godzin pracy. Organ podkreślił, że żądane informacje i dokumenty nie zostały wytworzone przez szeroko rozumiane władze publiczne.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust.
2. Stosownie do ustępu 2 art. 13 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Lektura akt sprawy niniejszej wskazuje, że Dyrektor PUP, po powiadomieniu skarżącej w terminie 14 dni od złożenia wniosku (pismem z 30 grudnia 2022 r.) o powodach opóźnienia i terminie, w jakim udostępni informację, ostatecznie w terminie wynikającym z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., tj. nie dłuższym niż 2 miesiące od złożenia wniosku (16 lutego 2023 r.), udzielił skarżącej odpowiedzi na wniosek z 17 grudnia 2022 r. Treść skargi potwierdza, że odpowiedź organu dotarła do skarżącej.
Zdaniem Sądu, udzielona przez organ odpowiedź w odniesieniu do obecności w pracy i ilości przepracowanych godzin w danym dniu roboczym dyrektora i jego zastępcy jest równoznaczna z twierdzeniem, że nie jest możliwe udzielenie żądanej informacji skoro organ nie prowadził ewidencji godzin pracy tych osób. Słusznie organ powołał się na art. 149 § 2 Kodeks pracy, zgodnie z którym w stosunku do pracowników objętych systemem zadaniowego czasu pracy, pracowników zarządzających w imieniu pracodawcy zakładem pracy oraz pracowników otrzymujących ryczałt za godziny nadliczbowe lub za pracę w porze nocnej nie ewidencjonuje się godzin pracy. Z powołanego przepisu wprost wynika, że organ nie miał obowiązku ewidencjonowania czasu pracy pracowników zarządzających w imieniu pracodawcy Powiatowym Urzędem Pracy w J., których dotyczy wniosek z 17 grudnia 2022 r. Skarżąca w żaden sposób, ani w treści skargi ani też w piśmie procesowym z 11 maja 2023 r., nie podważyła skutecznie stanowiska organu.
Nie budzi wątpliwości, że wniosek o udzielenie informacji publicznej rodzi po stronie dysponenta tej informacji obowiązek jej udostępnienia w sytuacji, gdy informacja publiczna znajduje się w jego posiadaniu. W sytuacji zatem, gdy organ nie posiada żądanej informacji, nie można zobowiązać go do jej udzielenia. Jeśli podmiot nie jest w posiadaniu informacji publicznej wskazanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej, to w ocenie Sądu zasadne jest przyjęcie, że odpowiedź udzielona pismem (czynność materialno-techniczna) z podaniem wyjaśnienia, że nie jest w posiadaniu informacji, wyłącza możliwość postawienia skutecznego zarzutu bezczynności.
Nie można zobowiązać organu do udzielenia informacji, której nie posiada, ponieważ zobowiązanie takie byłoby niewykonalne. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych w którym podkreśla się, że w przypadku gdy informacja o jaką ubiega się wnioskodawca nie ma charakteru informacji publicznej bądź organ nie posiada żądanej informacji publicznej, organ ten nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz powinien pisemnie, w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p., powiadomić o tym wnioskodawcę, co stanowi warunek skutecznego uchylenia się od zarzutu bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (por. m.in. wyroki NSA: z 5 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK [...] i 23 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK [...]; wyrok WSA w Warszawie z 11 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa [...]; publ. CBOSA).
Niezależnie od powyższego - jedynie końcowo - należy podkreślić, że niezadowolenie strony z treści udzielonej odpowiedzi nie dowodzi, że organ pozostaje w bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej. Najistotniejsze jest to, że odpowiedź na wniosek skarżącej została udzielona w trybie i terminie zgodnym z wymogami ustawy.
Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.