Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcachz 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II SAB/Ke 46/23

Uzasadnienie

Pismem z 31 marca 2023 r. A. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Burmistrza [...] i Gminy M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zarzucając naruszenie:

1. 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,
2. 2) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w BIP lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Skarżąca wniosła o:

1. 1) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 20 lutego 2023 r. w zakresie nieudostępnionych informacji publicznych tj.:
2. a) braku numeru telefonu do punktu zgłoszeń o awariach oświetlenia,
3. b) braku załączników, będących integralną częścią wnioskowanej umowy,
4. 2) zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że 20 lutego 2023 r. złożyła za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji publicznej – skanu zawartej umowy dla zadania [...] Konserwacja i eksploatacja oświetlenia ulicznego na terenie Gminy M. w 2023 r.

Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazała przesłanie w formie plików komputerowych umowy pocztą elektroniczną na podany we wniosku adres e-mail [...].

6 marca 2023 r. została jej udostępniona informacja publiczna w zakresie przekazania części umowy. W udostępnionej umowie część tekstu została zanonimizowana bez poinformowania o tym fakcie oraz wskazania podstawy prawnej anonimizacji, brak też załączników, które są integralną częścią umowy. W związku z tym informacja publiczna nie została udostępniona w całości. Doszło tylko do częściowego jej udostępnienia.

W ocenie skarżącej informacje, o które się zwróciła, stanowią przedmiot konstytucyjnego uprawnienia, bowiem stanowią informacje o działalności jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Ponadto utajniony numer, to numer do punktu zgłoszeń o awariach oświetlenia, który ma być czynny w dni robocze i święta w godzinach 7.00-22.00 czyli poza godzinami pracy urzędu. W § 5 wnioskowanej umowy widnieje zapis, że zgłoszenia awarii można dokonywać w formie pisemnej, telefonicznej i pocztą elektroniczną. Utajniając numer telefonu gmina uniemożliwia mieszkańcom zgłaszanie awarii w sposób określony w umowie.

Brak udostępnienia załączników wymienionych w § 1 negatywnie wpływa na transparentność i jawność działania urzędu. Pomimo upływu terminu organ udzielił wyłącznie częściowej odpowiedzi, a więc w odniesieniu do części wniosku, która nie została zrealizowana, pozostaje w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wskazał, że w przesłanym wniosku widnieje podpis "A. D.", a zatem istnieje wątpliwość, czy skargę do Sądu złożyła ta sama osoba, która złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Organ wyjaśnił, że przekazał wnioskodawczyni skan żądanej umowy z 30 grudnia 2022 r. zawartej przez gminę M. z Zakładem Usług E. S. Tracz, której przedmiotem jest konserwacja i eksploatacja oświetlenia ulicznego na terenie Gminy M.. Przesyłając umowę organ zanonimizował zawarty w § 4 umowy numer telefonu dotyczący zgłoszeń awarii oświetlenia ulicznego. Przyznał, że nie przekazano załączników do umowy jak i formularza zapytania ofertowego, o których mowa w § 1 umowy.

7 marca 2023 r. wnioskodawczyni przesłała drogą elektroniczną pismo, w którym poinformowała, że umowa jest niekompletna, gdyż nie zawiera numeru telefonu, o którym mowa w jej § 4 i zobowiązała organ do nadesłania kompletnej umowy z widocznym numerem telefonu. W piśmie tym nie podnosiła, że nie nadesłano załączników do umowy, o których teraz mowa w skardze.

Zawiadomieniem z 16 marca 2023 r. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia informacji publicznej i zobowiązano wnioskodawczynię do wskazania, w terminie 7 dni, dlaczego wniosek o podanie numeru telefonu jest szczególnie istotny dla interesu publicznego. Przesłane pocztą elektroniczną zawiadomienie nie zostało potwierdzone przez wnioskodawczynię.

3 kwietnia 2023 r. organ przesłał decyzję, w której odmówił udostępnienia informacji publicznej w postaci podania nr telefonu zawartego w umowie. Zdaniem organu, numer ten pozostaje informacją przeznaczoną do wyłącznej dyspozycji stron umowy, a nie innych podmiotów, a zatem nie jest informacją publiczną. Wnioskodawczyni nie przedstawiła, mimo wezwania, jaki ma interes publiczny w uzyskaniu tego numeru.

Jeśli chodzi o formularz zapytania ofertowego, to jest on zawarty na stronie internetowej gminy, a więc jest wiadomością powszechnie dostępną. Informacja o miejscu zamieszczenia formularza została przesłana skarżącej mailem 13 kwietnia 2023 r.

Natomiast wykaz punktów oświetlenia ulicznego nie może być udostępniany osobom trzecim, gdyż zawiera dane istotne z punktu widzenia bezpieczeństwa energetycznego gminy. Punkty te stanowią majątek gminy, jednak podawanie wykazu, gdzie konkretnie są umieszczone, a to zawiera wykaz w formie map jako dokumentacji powykonawczej, pozostawałoby w sprzeczności z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Punktami tymi zarządza gmina, która w tym przypadku powinna być traktowana jako przedsiębiorca, przez co wykaz ten stanowić będzie tajemnicę przedsiębiorcy.

Zasady i warunki współpracy z RZE K. (załącznik nr [...] do umowy) nie zostały podpisane przez wykonawcę w dniu podpisania umowy i nie stanowią do niej załącznika. Organ podniósł, że po wyborze konkretnego wykonawcy stwierdzono, że ma on już taki dokument podpisany wcześniej w RZE, w związku z czym załącznik, o jakim mowa w umowie jest zbędny. Winien zostać wykreślony, czego niestety nie uczyniono.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Jak wynika z przedstawionej Sądowi dokumentacji, wiadomością e-mail z 20 lutego 2023 r. skarżąca wniosła o udostępnienie przez Burmistrza [...] i Gminy M. informacji publicznej - skanu zawartej umowy dla zadania [...] Konserwacja i eksploatacja oświetlenia ulicznego na terenie Gminy M. w 2023 r.

W odpowiedzi, 6 marca 2023 r. organ przesłał na wskazany we wniosku adres elektroniczny skan w/w umowy, przy czym nie został udostępniony numer telefonu punktu zgłoszeń o awariach oświetlenia stanowiącego przedmiot umowy, który – jak wynika z treści jej § 4 - jest czynny, pod tym właśnie numerem, w dni robocze i święta w godzinach 7.00 – 22.00. W mailu z 6 marca 2023 r. nie przesłano również załączników do umowy, wymienionych w jej § 1. Zgodnie z treścią tego postanowienia, załączniki, będące integralną częścią umowy, to:

1. 1. wykaz punktów oświetlenia ulicznego (załącznik nr 1),
2. 2. zasady i warunki współpracy z RZE K. (załącznik nr [...]), które muszą być podpisane przez wykonawcę w dniu podpisania umowy,
3. 3. formularz zapytania ofertowego.

Okoliczności powyższe nie są pomiędzy stronami sporne.

W stanie faktycznym sprawy nie jest kwestionowane także i to, że Burmistrz [...] i Gminy M. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej określonej we wniosku z 20 lutego 2023 r. Jest bowiem organem władzy publicznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 t.j.), zwanej dalej ustawą.

Nie ulega również wątpliwości, że żądana przez skarżącą informacja stanowi informację publiczną. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Stosownie natomiast do treści art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) ustawy, informacją publiczną podlegającą udostępnieniu jest informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, w tym o majątku publicznym, którym dysponują. Umowy zawierane przez gminę w zakresie realizowania przez nie zadań ze środków publicznych (w tym przypadku zlecenie podmiotowi prywatnemu, za wynagrodzeniem, konserwacji i eksploatacji oświetlenia ulicznego na terenie Gminy M. w 2023 r.) stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy, gdyż dotyczą kwestii związanych z dysponowaniem majątkiem publicznym (gminnym).

Skoro zatem wniosek dotyczył informacji publicznej i został skierowany do właściwego podmiotu, to odpowiedź powinna być udzielona na zasadach i w trybie określonych w ustawie, a mianowicie:

1. - udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (te ostatnie przepisy nie miały zastosowania w stanie sprawy) – art. 13 ust. 1 ustawy;
2. - jeżeli w tym terminie informacja publiczna nie może być udostępniona, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku - art. 13 ust. 2 ustawy;
3. - w przypadku uwzględnienia wniosku udostępnienie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 ustawy). W tej ostatniej sytuacji podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 ustawy);
4. - odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy).

Bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej zachodzi wówczas, gdy podmiot ten nie reaguje na wniosek o udostępnienie informacji w terminie przewidzianym w ustawie, tj. nie podejmuje czynności przewidzianych w art. 13, art. 14, art. 15 ust. 2 lub art. 16 i nie udostępnia informacji publicznej ani nie wydaje decyzji odmownej w tym zakresie.

Uwzględniając skargę na bezczynność na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd:

1. 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2. 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Analizując czy w niniejszej sprawie doszło do zarzucanego przez skarżącą stanu bezczynności oraz dokonując oceny jego charakteru, Sąd miał na uwadze stan faktyczny sprawy w dacie wniesienia skargi oraz wyrokowania. Uwzględnił w tym zakresie stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS 5/19 (dostępnej na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl), podjętej w składzie 7 sędziów, wedle którego załatwienie sprawy przed wniesieniem skargi na bezczynność stanowi przeszkodę w jej merytorycznym rozpoznaniu przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (tj. stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania).

Nie ulega wątpliwości, że na datę wniesienia skargi (31 marca 2023 r. – dzień wpływu skargi do Urzędu Miasta i Gminy w M.) organ nie rozpatrzył wniosku w zakresie:

1. 1) udostępnienia numeru telefonu, o jakim mowa w § 4 umowy oraz
2. 2) przesłania skarżącej załączników wymienionych w § 1 umowy. Ponieważ z treści tego postanowienia wynika, że załączniki stanowią integralną część umowy z 30 grudnia 2022 r., to informacja w tym zakresie, tak jak treść umowy, stanowi informację publiczną. Tym samym złożony w sprawie wniosek o udostępnienie skanu umowy obejmował wszystkie jej elementy, z załącznikami włącznie. Bez znaczenia dla tej oceny jest podnoszony przez organ fakt, że w mailu z 7 marca 2023 r. skarżąca uzasadniając żądanie przesłania kompletnej umowy wskazywała jedynie na brak numeru telefonu, o jakim mowa w § 4. Skoro strony umowy ustaliły, że załączniki są jej integralną częścią, to kompletność tej umowy, obejmująca także załączniki, jest okolicznością obiektywną. Nie może mieć zatem wpływu na ocenę stanu bezczynności to, że przed wniesieniem skargi wnioskodawczyni nie podnosiła kwestii nieprzesłania jej załączników do żądanej umowy.

Brak rozpatrzenia wniosku w omawianym zakresie, objętym skargą, polega na tym, że na datę jej wniesienia organ nie udostępnił żądanej informacji publicznej w całości (co do opisanych wyżej w pkt 1) i 2) elementów umowy), ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Pozostawał zatem w bezczynności, gdyż terminy do załatwienia wniosku, określone w art. 13 ustawy, zostały niewątpliwie przekroczone. W związku z powyższym, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że Burmistrz [...] i Gminy M. dopuścił się bezczynności (pkt III wyroku).

Z akt sprawy wynika, że wniosek o udostępnienie umowy w zakresie numeru telefonu, wskazanego w jej § 4, został rozpatrzony już po wniesieniu skargi. 3 kwietnia 2023 r. organ wydał bowiem decyzję odmawiająca udostępnienia informacji publicznej w tej części (k. 24). Merytoryczna ocena rozstrzygnięcia zawartego w decyzji pozostaje poza zakresem sądowej kontroli w tej sprawie. Istotnym jest jedynie fakt, że wniosek w tej części został rozpoznany, co powoduje, że wydanie orzeczenia o zobowiązaniu organu do jego załatwienia, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., stało się bezprzedmiotowe.

Po wniesieniu skargi rozpoznany został także wniosek o udostępnienie załącznika do umowy w postaci formularza zapytania ofertowego. Mailem z 13 kwietnia 2023 r. organ poinformował wnioskodawczynię, że załącznik ten znajduje się w miejscu ogólnie dostępnym, jakim jest Platforma zakupowa Gminy M., wskazując link do strony internetowej (k. 26).

Oceniając takie działanie organu Sąd wyraża pogląd, prezentowany już w orzecznictwie, że wprawdzie udostępnienie wnioskowanej informacji w Biuletynie Informacji Publicznej zwalnia organ od powtórnego jej wydania, jednak w żadnym razie nie można przyjąć, że zwalnia również od udzielenia wnioskodawcy jakiejkolwiek odpowiedzi. Jeżeli podmiot będący adresatem wniosku uznał, że zakres żądania wyrażony we wniosku i zakres informacji znajdujący się w Biuletynie Informacji Publicznej uprawnia do twierdzenia, iż są one identyczne, powinien powiadomić wnioskodawcę, że żądana informacja znajduje się w tymże Biuletynie (por. wyroki WSA: w Ł. z 25 maja 2022 r., II SAB/Łd 31/22, LEX nr 3382660, we W. z 18 marca 2021 r., IV SAB/Wr 361/20, LEX nr 3451169).

Wniosek o udostępnienie umowy w części dotyczącej załącznika w postaci formularza zapytania ofertowego został więc prawidłowo rozpatrzony po wniesieniu skargi. Tym samym, zobowiązanie organu do jego rozpoznania także stało się bezprzedmiotowe.

Co się zaś tyczy wniosku o udostępnienie załącznika nr 2 do umowy, zawierającego zasady i warunki współpracy z RZE K., które – jak stanowi § 1 umowy - muszą być podpisane przez wykonawcę w dniu jej podpisania, to dopiero w odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że załącznika takiego nie było, a zapis zawarty w § 1 co do tego załącznika był zbędny, gdyż wykonawca, z którym umowa została zawarta, posiadał już wymaganą umowę z RZE K.. Ponieważ w tym zakresie wniosek został rozpatrzony po wniesieniu skargi, także i w tym przypadku wydanie przez Sąd orzeczenia zobowiązującego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uznać należy za bezprzedmiotowe.

W związku z tym Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w omawianym wyżej zakresie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I wyroku).

Na datę orzekania przez Sąd nie został natomiast rozpoznany wniosek o udostępnienie załącznika nr 1 (wykaz punktów oświetlenia ulicznego), wymienionego w § 1 umowy. Zdaniem organu, załącznik ten nie powinien być udostępniany, gdyż zawiera dane istotne z punktu widzenia bezpieczeństwa energetycznego gminy. Takie stanowisko, wyrażone w odpowiedzi na skargę, nie może jednak stanowić załatwienia wniosku skarżącej o udostępnienia informacji publicznej. Odmowa uwzględnienia wniosku w tej części powinna bowiem nastąpić w drodze wydania stosownej decyzji w trybie art. 16 ust. 1 ustawy. Skoro organ jej nie wydał, to pozostaje nadal w bezczynności, w związku z czym Sąd zobowiązał Burmistrza Miasta i Gminy M. do rozpoznania wniosku w tym zakresie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II wyroku).

W ocenie Sądu, bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III wyroku).

Bezczynność o takim charakterze ma miejsce wtedy, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające w jakimkolwiek zakresie winę organu za tę bezczynność. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych obowiązków, czyli terminów do załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (por. także stanowisko wyrażone w wyroku WSA we Wrocławiu z 31 maja 2023 r., IV SAB/Wr 14/23, LEX nr 3571492 i w przywołanym tam orzecznictwie).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy doszło wprawdzie do przekroczenia terminów udzielenia informacji publicznej określonych w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy, jednak organ nie pozostawił wniosku strony bez jakiejkolwiek odpowiedzi. Umowa, której udostępnienia domagała się skarżąca, została jej przesłana w terminie przewidzianym w art. 13 ust.

1. Organ zareagował także na maila z 7 marca 2023 r. dotyczącego udostępnienia numeru telefonu, o jakim mowa w § 4 umowy, przesyłając odpowiedź 16 marca 2023 r. Co do załączników do umowy, skarżąca istotnie nie wskazała na ich brak w kontekście podniesionego w tym mailu zarzutu niekompletności umowy, co mogło być powodem przeświadczenia organu, że w udostępnionej informacji brakuje tylko numeru telefonu do punktu zgłoszeń o awariach oświetlenia. Zdaniem Sądu, nie można zatem przyjąć, że organ zlekceważył wniosek strony, czy też wykazywał złą wolę w jego rozpatrzeniu.

Sąd nie podzielił stanowiska organu, że skoro wniosek kierowany był z adresu mailowego zawierającego nazwisko "A. D.", zaś skargę złożyła A. B., to zachodzą wątpliwości co do tego, czy skargę na bezczynność złożyła ta sama osoba, która złożyła wniosek. Skarżąca szczegółowo opisała w skardze okoliczności związane ze złożeniem wniosku, podała adres mailowy, z którego wysłany został wniosek, przytoczyła jego treść oraz powołała się na maila z 6 marca 2023 r., w którym został jej przesłany skan niekompletnej umowy. Okoliczności te potwierdził organ w odpowiedzi na skargę.

Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania interesu prawnego A. B. do wniesienia skargi przyjmując, że skarżąca jest tą samą osobą, która wnioskowała o udostępnienie żądanej informacji publicznej.

O kosztach postępowania Sąd orzekł pkt. III wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się uiszczony wpis od skargi (100 zł).