Uzasadnienie
Wnioskiem z 11 kwietnia 2022 r. M. P. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy (dalej też jako "Burmistrz") o udostępnienie mu informacji poprzez przesłanie ich pocztą elektroniczną na wskazany we wniosku adres e’mail, poprzez udostępnienie dokumentów zawierających informacje o:
- - powierzchni gruntów leśnych stanowiących własność gminy i/lub będących w jej zarządzie w latach 2015-2020;
- - objętości pozyskania drewna z lasów gminnych w latach 2015-2020;
- - areale zalesień na terenach gminnych w latach 2015-2020;
- - areale powierzchni gruntów przeznaczonych do zalesienia w gminie w latach 2015-2020;
- - areale zalesienia gruntów nieleśnych w gminie w latach 2015-2020;
- - powierzchni produkcyjnej gminnych szkółek leśnych w latach 2015-2020.
Wniosek przesłany został na adres poczty elektronicznej Urzędu Miasta i Gminy P. - ug@[...].pl.
Wobec braku odpowiedzi na wniosek M. P. złożył 16 maja 2022 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w której zarzucił naruszenie:
- 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawo do uzyskiwania informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek z 21 marca 2022 r.;
- 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej polegający na pozostawieniu go bez odpowiedzi - a tym samym braku decyzji odmownej oraz powiadomienia o okolicznościach wskazujących na brak możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem.
Wobec powyższego skarżący wniósł o: zobowiązanie organu do załatwienia wniosku;
- 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w związku z rozpoznaniem wniosku,
- 3) ustalenie charakteru bezczynności w związku z rozpoznaniem wniosku,
- 4) przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w skardze,
- 5) zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych;
- 6) przekazania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi jej autor podał w szczególności, że złożył wniosek 11 kwietnia 2022 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej i upłynął termin 14 dni od złożenia tego wniosku. Organ nie udzielił skarżącemu jakiejkolwiek odpowiedzi, ani nie skorzystał z możliwości opóźnienia terminu udostępnienia informacji zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Organ nie zawiadomił wnioskodawcy o braku możliwości udostępnienia informacji z powodu braku dyspozycji odpowiednimi środkami technicznymi, nie wskazał na konieczność uiszczenia opłaty na poczet kosztów związanych z udostępnieniem informacji, ani nie wskazał zaleceń zmiany wniosku co do sposobu lub formy przekazania informacji publicznej. Pozostawienie wniosku bez odpowiedzi wskazuje na bezczynność organu.
W odpowiedzi na skargę (pismo z 30 maja 2022 r.) Burmistrz Miasta i Gminy wskazał, że odpowiedź na wniosek M. P. dotyczący udzielenia informacji publicznej została udzielona 17 maja 2022 r. Nieterminowość udzielenia odpowiedzi wynikła z faktu, że mail z zapytaniem nie został dostrzeżony przez pracownika sekretariatu.
W piśmie z 9 czerwca 2022 r., odpowiadając na wezwanie Sądu, organ uzupełnił odpowiedź na skargę, przesyłając w załączeniu pisemną odpowiedź z 17 maja 2022 r. na wniosek M. P. dotyczący udzielenia informacji publicznej.
W piśmie procesowym z 10 czerwca 2022 r., po otrzymaniu odpowiedzi organu na skargę, skarżący podtrzymał skargę i wniósł o:
- 1) zobowiązanie organu do udzielenia odpowiedzi w zakresie pkt 1 i 3 wniosku;
- 2) dalsze procedowanie w zakresie ustalenia, że organ dopuścił się bezczynności i ustalenia jej charakteru,
- 3) przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w przedmiotowej skardze, odpowiedzi na skargę oraz wskazanych w tym piśmie;
- 4) zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.
W uzasadnieniu pisma pełnomocnik skarżącego wskazał odnośnie informacji z punktów 1 i 3 wniosku, że odpowiedzi udzielono po złożeniu skargi, ale skarżący otrzymał wyłącznie pismo wskazujące na powierzchnie gruntów, a nie żądane dokumenty, z których dane pozyskano. Odnośnie pozostałych punktów wniosku strona podniosła, że otrzymała odpowiedź na wniosek dopiero po złożeniu skargi. Wobec tego zasadnym jest dalsze procedowanie sprawy przez Sąd.
Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a.") na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga okazała się tylko częściowo zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje orzekanie także w sprawach skarg na bezczynność organów administracji publicznej. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej - czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zasady oraz tryb udostępniania informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.), zwana dalej "ustawą", "u.d.i.p.". Ustawa ta wprowadziła w art. 1 ust. 1 definicję legalną "informacji publicznej", przez którą to informację należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych".
Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, przy czym informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 tej ustawy. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., obowiązek wydania decyzji administracyjnej spoczywa na organie zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej - poza sytuacjami, gdy zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania - w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia, bo istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).
Odpowiednio do okoliczności faktycznych rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinno polegać zatem zasadniczo na: udostępnieniu informacji publicznej będącej w dyspozycji organu w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku - w drodze dokonania czynności materialno-technicznej, odmowie jej udzielenia - w drodze decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy w przypadku uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy (brak spełnienia warunku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy lub ograniczenie dostępu do informacji stosownie do art. 5 ustawy), wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania - w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy lub poinformowaniu wnioskodawcy, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, a więc nie dotyczy informacji publicznej.
Bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej wystąpi natomiast wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, będący w jej posiadaniu, nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, m.in. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Dla stwierdzenia bezczynności nie mają przy tym znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu.
W niniejszej sprawie co do zasady nie było sporu, że Burmistrz Miasta i Gminy jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w kontekście żądanych informacji określonych we wniosku skarżącego z 11 kwietnia 2022 r. (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), nadto żądane dane stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p..
Nie ma wątpliwości, że odpowiedź na ww. wniosek M. P. została udzielona wnioskodawcy po terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a nadto została ona udzielona stronie dopiero po wniesieniu skargi do Sądu, tj. 17 maja 2022 r. pismem znak: [...] Zatem organ dopuścił się bezczynności.
Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej, że organ nie udzielił odpowiedzi na całość wniosku. Strona zarzuciła, że odnośnie punktów 1 i 3 wniosku skarżący nie otrzymał dokumentu (dokumentów), z których pozyskano dane wskazujące na powierzchnię gruntów, o którą chodziło w tych punktach.
Otóż wnikliwa analiza treści wniosku z 11 kwietnia 2022 r. wskazuje, że skarżący wniósł o udostępnienie dokumentów zawierających określone informacje (szczegółowo wymienione we wniosku). Organ przesłał skarżącemu zestawienie tabelaryczne z danymi wskazanymi we wniosku. Zestawienie to ma postać dokumentu podpisanego przez Sekretarza Miasta i Gminy. Zatem organ udostępnił M. P. drogą elektroniczną dokument zawierający wnioskowane informacje. Nie wynika z treści tego wniosku, aby wnioskodawca żądał udostępnienia dokumentów, na podstawie których uzyskano te informacje. Należy odróżnić pojęcie "dokumentu zawierającego informację" od "dokumentu, na podstawie którego pozyskano informację". W tej sprawie przesłano stronie zestawienie tabelaryczne, które stanowi dokument zawierający informacje, czyli taki, o jaki zawnioskował skarżący.
Organ poprawnie zatem odczytał treść wniosku i udzielił odpowiedzi na ten wniosek w całości. Gdyby przyjąć sposób interpretacji treści żądania zawartego we wniosku z 11 kwietnia 2022 r. obecnie forsowany przez stronę skarżącą, to niewykluczone, że wówczas organ zareagowałby na ten wniosek wezwaniem wnioskodawcy do wykazania interesu prawnego z uwagi na fakt, że zakres takiego żądania mógłby stanowić informację przetworzoną. Tak się nie stało, gdyż z treści wniosku i udzielonej przez organ odpowiedzi – zdaniem Sądu - wynika, że chodziło wyłącznie o dokument zawierający żądane informacje, a nie o dokumenty, w oparciu o które informacje te uzyskano.
Ponieważ odpowiedź na wniosek została udzielona po wniesieniu skargi do Sądu, dlatego Sąd umorzył postępowanie sądowoadministracyjne jako bezprzedmiotowe w trybie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I wyroku).
Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, lecz nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać bowiem pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, lex nr 1218894; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, lex nr 1299457).
W niniejszej sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, ponieważ organ zareagował na wniosek skarżącego, niezwłocznie odpowiadając na ten wniosek pismem z 17 maja 2022 r. Miało to miejsce po wniesieniu skargi do organu. Nie można więc uznać, że działanie organu "z góry" nacechowane było złą wolą, skoro wynika z wyjaśnień organu, że opóźnienie wynikło z niedostrzeżenia wniosku w formie elektronicznej przez pracownika sekretariatu. Organ ponosi odpowiedzialność za nienależyte wykonywanie obowiązków przez podległych mu pracowników także na gruncie przepisów o dostępie do informacji publicznej, dlatego Sąd nie mógł uznać, że organ dochował terminu, o jakim mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.. Niemniej w okolicznościach tej sprawy Sąd nie dopatrzył się szczególnie nagannego zachowania organu w realizowaniu jego ustawowych obowiązków.
Sąd nie wydawał postanowienia w przedmiocie wniosków dowodowych zawartych w skardze, odpowiedzi na skargę i piśmie procesowym strony z 10 czerwca 2022 r. – zgodnie z żądaniem skarżącego, albowiem Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, nie zaś na rozprawie (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Niemniej Sąd wydał wyrok w oparciu o wszystkie dokumenty zawarte w aktach sprawy.
O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt III wyroku), na które złożyły się wpis od skargi - 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego będącego adwokatem (obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie - Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł.