Uzasadnienie
W dniu 10 czerwca 2020 r. A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Wójta Gminy [...], wskazując że pomimo złożenia wniosku z dnia 7 maja 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej nie udzielono odpowiedzi na pkt 6 i 7 tego pisma, dotyczącego kontroli Wojewody [...]w sprawie ewentualnych nieprawidłowości podczas rozpatrywania petycji, skarg i wniosków przez Radę Gminy [...]:
- - "Czy komisja ustaliła czy oraz jakie przepisy prawa zostały złamane (dot. pkt 4)?"
- - "Czy komisja badała wskazany w skardze okres czasowy? Ile razy we wskazanym okresie doszło do złamania prawa?"
Skarżący wskazał, że w piśmie z dnia 21 maja 2020 r. zawarto odpowiedzi na pkt 1-5 i 8 złożonego wniosku, natomiast w odniesieniu do pkt 6 i 7 odesłano stronę do zapisu przebiegu (obrad) komisji obradującej dnia 4 maja 2020 r. (który) znajduje się na BIP [...], zakładka Rada Gminy i następnie Nagrania obrad Rady Gminy, pouczając jednocześnie, że informacje udostępnione w BIP nie podlegają udostępnieniu na wniosek.
W tym zakresie skarżący sformułował zarzuty naruszenia:
- 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek
- 2) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwanej dalej u.d.i.p. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie przepisu.
W uzasadnieniu strona powołała się na orzecznictwo sądowe, zgodnie z którym organ administracji publicznej nie ma obowiązku udostępniać informacji publicznej w formie i w sposób wskazany we wniosku jedynie wówczas, gdy znajduje się ona w BIP, przy czym zakres żądania wyrażony we wniosku o jej udostępnienie i zakres informacji znajdujący się w BIP pozwala na stwierdzenie, że są one identyczne. W innym przypadku organ zobowiązany jest do udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem.
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o:
- 1. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 7 maja 2020 r. w zakresie nieudostępnionych informacji publicznych tj. pkt 6 oraz pkt 7,
- 2. stwierdzenie, czy organ dopuścił się bezczynności,
- 3. zasądzenie od organu na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z kosztami opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wskazał, że pismem z dnia 21 maja 2020 r. udzielił odpowiedzi na wniosek strony – w przewidzianym prawem terminie. Pytania nr 6 i 7 zawarte we wniosku o udostępnienie informacji publicznej odnosiły się do skargi Stowarzyszenia Rozwoju Inicjatyw Obywatelskich z dnia 25 lutego 2020 r., dotyczącej wykonywania przez Wójta obowiązków w zakresie udzielenia odpowiedzi na zgłoszone interpelacje i petycje i podlegającej rozpatrzeniu w trybie przepisów art. 227 - 240 K.p.a. Organem uprawnionym do załatwienia skargi jest Rada Gminy. Z mocy art. 18b ustawy o samorządzie gminnym komisja rady do spraw skarg, wniosków i petycji jest uprawniona do rozpatrzenia skargi na wójta i przedłożenia radzie gminy propozycji jej załatwienia. Statut Gminy [...] w aktualnym brzmieniu nie przewiduje działania komisji ds. skarg, wniosków i petycji. Do czasu zmiany statutu skargi na Wójta Gminy rozpatruje komisja ds. petycji.
Skarga Stowarzyszenia była przedmiotem zdalnych (w związku z istniejącym stanem epidemii) obrad komisji ds. petycji w dniu 4 maja 2020 r., z użyciem urządzeń telefonicznych, w siedzibie organu urzędował jedynie prowadzący obrady przewodniczący komisji. Natomiast jawność obrad zapewniała transmisja w czasie rzeczywistym "na żywo", następnie nagranie obrad umieszczono w BIP. Protokół pisemny z obrad Komisji nie został dotychczas sporządzony, gdyż zgodnie z obowiązującym statutem wymaga zatwierdzenia przez komisję na następnym posiedzeniu.
Końcowo organ wyjaśnił, że komisja ds. petycji w dniu 4 maja 2020 r. nie rozpatrzyła skargi i nie zajęła w sprawie ostatecznego stanowiska.
Składając ewentualny wniosek o odrzucenie skargi organ podniósł, że jej wniesienie jest następstwem nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej, gdyż wniosek A. B. dotyczył udostępnienia informacji o indywidualnej skardze Stowarzyszenia Rozwoju Inicjatyw Obywatelskich, znanej stronie z tej przyczyny, że jako Prezes tej organizacji sam tę skargę sporządził oraz wniósł. Skarżący w imieniu tej organizacji występował do organu w tej sprawie kilkakrotnie (pisma z dnia 20 maja i 4 czerwca 2020 r.), domagając się informacji o stanie załatwienia skargi i w tym zakresie otrzymywał odpowiedzi. Jednakże pisma składane w sprawie indywidualnej przez podmiot, których interesów sprawa dotyczy nie mają waloru informacji publicznej. Z tej najprawdopodobniej przyczyny skarżący uznał, iż wystąpi z wnioskiem o udostępnienie informacji jako osoba fizyczna.
W ocenie organu cele pozyskania informacji publicznej określonej we wniosku skarżącego z dnia 7 maja 2020 r. były inne niż społeczna kontrola władzy publicznej. W rezultacie wniosek ten, jako stanowiący nadużycie prawa do informacji, nie może korzystać z ochrony, które przepisy ustawy zastrzegają dla udostępnienia rzeczywistej informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 200 2r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4. Wyjaśnić przy tym trzeba, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminach określonych w ustawie i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt organu administracji, lecz jego brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd:
- - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6.
W przypadku udzielenia informacji publicznej bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., a żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego w myśl przepisów tej ustawy. Z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wynika, że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne, wykonujące zadania publiczne lub dysponujące majątkiem publicznym.
W niniejszej sprawie w piśmie z dnia 7 maja 2020 r., skierowanym do Wójta Gminy [...], A. B. wniósł o udostępnienie następującej informacji publicznej, w związku z kontrolą Wojewody [...]w sprawie ewentualnych nieprawidłowości podczas rozpatrywania petycji, skarg i wniosków przez Radę Gminy [...]:
- - pkt 6) "Czy komisja ustaliła czy oraz jakie przepisy prawa zostały złamane (dot. pkt 4)?"
- - pkt 7) "Czy komisja badała wskazany w skardze okres czasowy? Ile razy we wskazanym okresie doszło do złamania prawa?"
W piśmie z dnia 21 maja 2020 r. organ udzielił odpowiedzi na pkt 1-5 i 8 złożonego wniosku (okoliczność niesporna), natomiast w odniesieniu do pkt 6 i 7 odesłano stronę do "zapisu przebiegu (obrad) komisji obradującej dnia 4 maja 2020 r. (który) znajduje się na BIP [...], zakładka Rada Gminy i następnie Nagrania obrad Rady Gminy", pouczając jednocześnie, że "informacje udostępnione w BIP nie podlegają udostępnieniu na wniosek".
Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że Wójt Gminy [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych żądanych przez skarżącego w pkt 6 i 7 opisanego wyżej wniosku, stosownie do art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.
Należy przy tym nadmienić, że posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są jawne i dostępne (art. 18 u.d.i.p.), a kolegialne organy władzy publicznej pochodzące z powszechnych wyborów oraz organy pomocnicze tych organów sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady (art. 19 u.d.i.p.). W konsekwencji, jak poinformowano wnioskodawcę w odpowiedzi z dnia 21 maja 2020 r., zapis przebiegu obrad komisji ds. petycji z dnia 4 maja 2020 r. udostępniono na zamieszczonym w internecie Biuletynie Informacji Publicznej Gminy [...] – w zakładce Rada Gminy/ Nagrania obrad Rady Gminy". Jak następnie wyjaśniono protokołu jeszcze nie sporządzono z powodu zdalnego przeprowadzenia obrad wobec zagrożeń wynikających z pandemii.
Co prawda rację ma Wójt Gminy [...], wskazując w odpowiedzi na skargę, że informacje udostępnione w BIP nie podlegają udostępnieniu na wniosek (co wynika z treści art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), jednak uwadze organu uszedł zakres przedmiotowy złożonego wniosku. Mianowicie A. B., domagając się udostępnienia informacji publicznej, nie żądał protokołów, czy też elektronicznego zapisu dźwiękowego obrad ww. komisji, lecz konkretnych informacji, dotyczących ewentualnego stwierdzenia – wobec przeprowadzonej kontroli – naruszenia prawa w związku z rozpatrywaniem przez Radę Gminy [...] petycji, skarg i wniosków. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających.
W tym kontekście skutku nie mógł odnieść wniosek organu o odrzucenie skargi, a argumentację o nadużyciu prawa dostępu do informacji publicznej wobec złożenia przez skarżącego (który w niniejszej sprawie występuję wyłączenie we własnym imieniu jako osoba fizyczna) wniosku o udostępnienie informacji co do wyników skargi stowarzyszenia, której jest prezesem należy uznać za nietrafną.
Zestawiając pytania zawarte we wniosku skarżącego z pismem organu z dnia 21 maja 2020 r. – w którym jedynie odesłano stronę do elektronicznego zapisu obrad komisji ds. petycji – nie udzielając zatem konkretnej, żądanej informacji publicznej, nie budzi zarazem wątpliwości Sądu, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania pkt 6 i 7 wniosku A. B. z dnia 7 maja 2020 r.
Nie sposób jednak nie zauważyć, że końcowo, w odpowiedzi na skargę A. B., organ poinformował, że "na posiedzeniu komisji ds. petycji w dniu 4 maja 2020 r. skarga Stowarzyszenia była omawiana. Komisja skargi nie rozpatrzyła. Nie zostało zajęte w sprawie ostateczne stanowisko. Pismem z dnia 4 czerwca 2020 r. Wójt Gminy poinformował Stowarzyszenie o przedłużeniu terminu rozpatrzenia skargi do dnia 31 lipca 2020 r.".
Tym samym ostatecznie Wójt Gminy [...] udzielił odpowiedzi na pytania strony co do ewentualnego ustalenia przez komisję ds. petycji naruszenia prawa. Skoro bowiem złożona skarga nie została jeszcze rozpatrzona i komisja ds. petycji nie zajęła ostatecznego stanowiska w tym przedmiocie, to oczywistym jest brak ustaleń co do naruszenia konkretnych przepisów prawa – co przesądza o rozpatrzeniu pkt 6 i 7 złożonego przez stronę wniosku. Tym samym oczywistym pozostaje, że zawarte w skardze żądanie zobowiązania organu do załatwienia wniosku z dnia 7 maja 2020 r. w tymże zakresie stało się bezprzedmiotowe, w związku z czym Sąd orzekł o umorzeniu niniejszego postępowania, dotyczącego bezczynności organu – na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a (pkt I wyroku). W sytuacji ustania bezczynności sąd orzeka bowiem biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy z dnia orzekania.
Nie można zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r. o sygn. akt I OSK 1789/16, dostępny w internetowej bazie orzeczniczej NSA).
Jednocześnie Sąd uznał, że zarzucana bezczynność Wójta Gminy [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. Bezczynność o takim charakterze ma bowiem miejsce wtedy, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające w jakimkolwiek zakresie winę organu za tę bezczynność. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych obowiązków, czyli terminów do załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa.
Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 381/18, dostępny j.w.). Nie budzi wątpliwości Sądu, że z taką sytuacją nie mamy do czynienia w odniesieniu do wniosku skarżącego z dnia 7 maja 2020 r., zawierającego szczegółowe pytania zawarte aż w ośmiu punktach – na większość których organ odpowiedział w ustawowym terminie, pozostając w zwłoce jedynie co do pkt 6 i 7, w odniesieniu do których ostatecznie udzielono żądanych informacji w odpowiedzi na skargę, po zapoznaniu się ze sformułowanymi przez stronę zarzutami.
W konsekwencji organowi nie można przypisać złej woli, a jedynie niewłaściwą, początkowo, kwalifikację żądania zgłoszonego przez stronę – wobec czego Sąd nie stwierdził, aby bezczynność ta miała postać rażącego naruszenia prawa, mając na uwadze treść art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II wyroku).
O kosztach postępowania, na które składają się koszty zastępstwa procesowego skarżącego przez adwokata (480 zł) oraz uiszczony wpis od skargi (100 zł) Sąd orzekł pkt III wyroku na podstawie art. 200 i art. 201 § 1 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. W aktach sprawy nie znajduje się natomiast potwierdzenie uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), wobec czego brak było podstawy do uwzględnienia wniosku o zasądzenie kosztów postępowania w tym zakresie.