Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcachz 6 lipca 2022 r., sygn. akt II SAB/Ke 53/22

Uzasadnienie

Firma Handlowa S. sp. z o.o. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Busku-Zdroju w przedmiocie rozpoznania jej wniosku złożonego w trybie art. 111 k.p.a. znak sprawy: NHZ.9020.9.24.2021. Skarżąca wniosła o:

1. 1. Stwierdzenie, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Busku-Zdroju (dalej PPIS) pozostaje bezczynny oraz działa przewlekle w sprawie wniosku Skarżącej złożonego w trybie art. 111 k.p.a. w tej sprawie,
2. 2. Stwierdzenie, że bezczynność oraz przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
3. 3. Zobowiązanie PPIS do rozpoznania wniosku Skarżącej złożonego w trybie art.111 k.p.a. w terminie 14 dni liczonych od dnia zwrotu akt,
4. 4. Nałożenie na PPIS grzywny w wysokości opisanej w art.154 § 6 p.p.s.a.,
5. 5. Przyznanie od PPIS na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty opisanej w art.154 § 6 p.p.s.a.
6. 6. Dopuszczenie następujących dowodów z dokumentów:
7. a. Akta sprawy Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Kielcach NHZ.9020.9.24.2021 (oznaczenie akt organu I instancji) w szczególności zaś ponaglenia z 27.09.2021 r. na fakt poprzedzenia tej skargi ponagleniem,
8. b. Akta sprawy Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Kielcach NHZ.906.5.2021 na fakt nie nadużycia prawa procesowego przez Skarżącą przy składaniu wniosku w trybie art. 111 k.p.a.
9. 7. Zasądzenie od PPIS na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że wobec Spółki organ I instancji wydał w marcu 2021 r. decyzję administracyjną. W terminie otwartym do wniesienia odwołania Skarżąca wystąpiła z wnioskiem opisanym w art. 111 k.p.a. skierowanym do niewłaściwego organu. Organ I instancji zwlekał z rozpoznaniem tego podania co spowodowało wywiedzenie 27.09.2021 r. ponaglenia. W odpowiedzi na ten instrument prawny organ I instancji stwierdził, że wniosek Spółki stanowił nadużycie prawa procesowego przez co nie może wywrzeć pożądanych skutków prawnych. Skarżąca wyjaśniła, że PPIS wszczął wobec niej postępowanie egzekucyjne co do "roszczeń" wynikających z decyzji z marca 2021 r. W toku rozpoznawania zarzutów na postępowanie egzekucyjne organ I instancji również rozpoznawał wnioski złożone w trybie art. 111 k.p.a. nie dopatrując się przy tym nadużywania prawa procesowego.

Zdaniem skarżącej, organ I instancji instrumentalnie i gołosłownie zarzuca skarżącej nadużywanie prawa procesowego usiłując zwolnić się przy tym z rozpoznania podania, które do niego wpłynęło. Argument ten pojawił się dopiero wówczas, gdy Spółka wniosła ponaglenie monitując przeciwnika procesowego do podjęcia odpowiednich kroków. W późniejszym okresie gdy w ramach postępowania egzekucyjnego napływały analogiczne wnioski organ I instancji nie czynił takich wytyków w kierunku Skarżącej. Nie może zatem ostać się argumentacja PPIS w tym zakresie. Nadal pozostaje nierozpoznany wniosek skarżącej złożony w trybie art. 111 k.p.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że brak incydentalnych rozstrzygnięć może stać się przedmiotem skargi na bezczynność/przewlekłość. Motywując postulat nałożenia grzywny należy mieć na uwadze stosunkowo długi czas bezczynności/przewlekłości w działaniu organu. Przeciwnik procesowy na wieść o ponagleniu zamiast rozpoznać podanie Spółki przypisał jej nadużywanie prawa procesowego chcąc w ten sposób uchylić się od swej powinności rozpoznania wniosku, który to nie jest skomplikowany pod względem faktycznym i prawnym.

Odnosząc się do żądania sumy pieniężnej podniesiono, że na skutek przedwczesnego uznania za ostateczną i prawomocną decyzji z marca 2021 r. organ I instancji bezprawnie wszczął postępowanie egzekucyjne. Spółka poza wymiernymi stratami finansowymi poniosła również trudne do oszacowania straty wizerunkowe albowiem w świadomości Banku mógł się utrwalić wizerunek Spółki jako nierzetelnego płatnika, który to uchyla się od spełnienia zobowiązań nawet tak bagatelnych. Może się to przełożyć na pozycję Skarżącej w przyszłości. Tak więc przyznana suma pieniężna obok waloru represyjnego miałaby charakter silnie kompensacyjny.

W oparciu o powyższe skarżąca uznała skargę w pełni za zasadną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w wyniku złożonego przez stronę skarżącą ponaglenia, Świętokrzyski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 15.10.2021 r. stwierdził, że PPIS nie dopuścił się bezczynności i przewlekłości prowadzonego postępowania, gdyż pismem z 7 września 2021 r. rozpoznał wniosek o uzupełnienie decyzji. Pismo PPIS w Busku - Zdroju z 7 września 2021 r. zawierało wszystkie elementy, pozwalające zakwalifikować je jako postanowienie rozstrzygające o odmowie uzupełnienia decyzji. Zgodnie ze stanowiskiem organu, całokształt postępowania skarżącej potwierdza, że w sposób zaplanowany nadużywa prawa procesowego poprzez wnoszenie licznych pism i niezasadnych wniosków o uzupełnienie decyzji i postanowień w celu sparaliżowania toczącego się wobec niej postępowania administracyjnego a następnie egzekucyjnego, a więc wykorzystaniu instytucji uzupełnienia decyzji niezgodnie z jej celem.

Co więcej, wnioski te za każdym razem były składane do organów niewłaściwych, tj. Burmistrza Miasta Dęblin (pismo z dnia 24 marca 2021 r.), Burmistrza Miasta Kargowa (pismo z dnia 13 kwietnia 2021 r.), Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (pismo z dnia 27 września 2021 r.), ponownie Burmistrza Miasta Dęblin (pismo z dnia 10 listopada 2021 r.), ponownie Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (pismo z dnia 27 grudnia 2021 r.)" Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Rykach (pismo z dnia 24 marca 2022 r.), co wskazuje również na nadużycie instytucji przekazania sprawy według właściwości, służącej korygowaniu przez organy pomyłek stron postępowania, które nieświadomie wniosły podanie do organu niewłaściwego w sprawie.

W ocenie organu, działania skarżącej nigdy nie zmierzały w istocie do uzupełnienia rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia 25 marca 2021 r., które było precyzyjne i jasno określało podmiot zobowiązany do jej wykonania, służyły natomiast sparaliżowaniu postępowania w celu uniknięcia wykonania nałożonych obowiązków i zapłaty za czynności kontrolne. Taki sposób postępowania skarżącej należy ocenić jako szczególnie naganny w okolicznościach panującego stanu epidemii wirusa SARS-CoV-2, który spowodował lawinowy wzrost ilości zadań organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Odnosząc się do wniosków skarżącej o nałożenie na organ grzywny w wysokości wskazanej w art. 154 § 6 p.p.s.a., jak również przyznania skarżącej od PPIS sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty, o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a., organ wskazał że są one bezzasadne z uwagi na brak podstaw do stwierdzenia, iż organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zaskakujące jest twierdzenie skarżącej o rzekomych stratach wizerunkowych biorąc pod uwagę co było przedmiotem decyzji PPIS z 25 marca 2021 r. znak: NHZ.9020.9.24.2021, tj. doprowadzenie prowadzonego przez skarżącą sklepu do należytego stanu technicznego oraz odnowienie zniszczonych ścian i sufitów w pomieszczeniach magazynowych oraz na sali sprzedaży. Usterki te, które nie zostały ostatecznie naprawione z uwagi na likwidację placówki handlowej, zdaniem skarżącej nie wpływały na jej wizerunek, natomiast postępowanie egzekucyjne spowodowało "trudne do oszacowania straty wizerunkowe".

Podkreślono, że Firma Handlowa S. Sp. z o. o. działa od około roku bez organu reprezentacji jakim jest zarząd, o czym PPIS poinformował sąd rejestrowy, co w zdecydowanie większym stopniu wpływa na jej wiarygodność i wizerunek wobec instytucji finansowych niż wyegzekwowanie niewielkiej kwoty stanowiącej opłatę za czynności kontrolne.

Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Kontrolowana sprawa została na tej podstawie rozpoznana w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 13.04.2021 r. skierowanym do Burmistrza Miasta Kargowa, działając na podstawie art. 111 k.p.a. Firma Handlowa S. sp. z o.o. wystąpiła o uzupełnienie decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Busku-Zdroju z 25 marca 2021 r. znak: NHZ.9020.0.24.2021, którą nałożono na ww. podmiot obowiązki w zakresie ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 195). Powyższy wniosek, zgodnie z właściwością został przekazany do PPIS w dniu 2.07.2021 r.

Pismem z 9 lipca 2021 r. PPIS udzielił odpowiedzi informując, że w treści decyzji określono podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty za przeprowadzenie czynności kontrolnych w sklepie spożywczo-przemysłowym "P." os. [...].

Następnie organ I instancji w dniu 15.07.2021 wysłał upomnienie, a 28.07.2021 wystawił zobowiązanemu tytuł wykonawczy.

W piśmie z 2.08.2021 r. Firma Handlowa S. sp. z o.o. ponowiła wniosek o wydanie postanowienia w trybie art. 111 k.p.a. wskazując, że dopiero wówczas stronie otworzy się termin do złożenia odwołania od decyzji z 25.03.2021 r.

Udzielając w dniu 7.09.2021 r. odpowiedzi PPIS uznał, że wniosek Spółki stanowi nadużycie prawa procesowego, w związku z czym nie może być rozpoznany w trybie art. 111 k.p.a. Zmierza w istocie do pozbawienia decyzji przymiotu ostateczności i przedłużania postępowania administracyjnego, na co wskazuje adresowanie pism do organów niewłaściwych w sprawie, a także całkowity brak współpracy z pracownikami organu. Organ stwierdził, że rozstrzygnięcie, którego uzupełnienia żąda strona jest precyzyjne i jasno określa podmiot zobowiązany do jej wykonania. W piśmie zawarto pouczenie odnośnie prawa strony do wniesienia ponaglenia, zgodnie z art. 37 k.p.a.

Firma Handlowa S. sp. z o.o za pośrednictwem PPIS złożyła do Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego ponaglenie, który postanowieniem z 15 października 2021 r. stwierdził, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Busku-Zdroju nie dopuścił się bezczynności i przewlekłości prowadzonego postępowania. W ocenie organu odwoławczego pismo PPIS z 7 września 2021 r. ma cechy postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji z 25 marca 2021 r. znak: NHZ.9020.9.24.2021. Zawiera bowiem: oznaczenie organu (PPIS), oznaczenie adresata aktu ("S." sp. z o.o.), podpis osoby reprezentującej organ oraz rozstrzygnięcie w sprawie tj. niemożność rozpoznania wniosku w trybie art. 111 k.p.a., a tym samym odmowę uzupełnienia decyzji, z uwagi na fakt, że wspomniana decyzja jednoznacznie wskazała podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty za czynności kontrolne.

W tak ustalonym stanie faktycznym, Firma Handlowa S. sp. z o.o. wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ I instancji tj. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Busku-Zdroju w przedmiocie rozpoznania jej wniosku złożonego w trybie art. 111 k.p.a. co do rozstrzygnięcia w sprawie: NHZ.9020.9.24.2021.

Spór w niniejszej sprawie zależy od rozstrzygnięcia, czy pismo PPIS z 7 września 2021 r. znak: NHZ.9020.9.24.2021 stanowi postanowienie, którego wydanie przewiduje art. 111 § 1b k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu, uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia. Na mocy art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio m.in. przepisy art. 109-113 k.p.a.

Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. wydaną w sprawie o sygn. akt II OPS 5/19, wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Nie budzi wątpliwości, że powyższe stwierdzenie odnosi się także do sytuacji, w której organ zakończył postępowanie administracyjne poprzez wydanie postanowienia. W uzasadnieniu uchwały NSA wywiódł, że pogląd sprowadzający się do dopuszczalności rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność w razie załatwienia sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi jest nieprawidłowy z tego podstawowego powodu, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej, tj. stanu bezczynności. Za niedopuszczalną należy więc uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu.

Kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być więc w dacie wniesienia tej skargi aktualny, nie zaś historyczny. Możliwość wniesienia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, z przyczyn związanych z prawną konstrukcją i istotą bezczynności, obejmuje przedział czasowy od zaistnienia stanu bezczynności "oprotestowanego" wniesionym ponagleniem aż do załatwienia sprawy, której bezczynność dotyczy. Zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest bowiem usunięcie stanu bezczynności.

Przechodząc do kwestii związanych z oceną legalności wniesionej skargi należy zauważyć, że enumeratywne składniki decyzji wymienia art. 107 § 1 k.p.a. stanowiąc, że decyzja zawiera: 1) oznaczenie organu administracji publicznej;

1. 2) datę wydania;
2. 3) oznaczenie strony lub stron;
3. 4) powołanie podstawy prawnej;
4. 5) rozstrzygnięcie;
5. 6) uzasadnienie faktyczne i prawne;
6. 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania;
7. 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji;
8. 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy.

W doktrynie, jak również w judykaturze przyjmuje się, że do minimalnych wymogów formalnych decyzji należy: określenie organu, który ją wydał, adresata decyzji, treść rozstrzygnięcia oraz podpis osoby, która ją wydała. Pismo nie musi zostać zatytułowane jako decyzja, lecz musi w swej treści zawierać rozstrzygnięcie (zob. wyroki NSA: z dnia 6 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3416/21, Lex nr 3232749 oraz z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1099/19, Lex nr 3096326, a także M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 107 k.p.a.).

Zatem decyzjami administracyjnymi są także akty nieposiadające pełnej formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają wspomniane minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Uwagi te należy odnieść także do postanowień administracyjnych.

W analizowanej sprawie Sąd podziela stanowisko Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Busku-Zdroju, że odpowiedź organu I instancji z 7 września 2021 r. należy zakwalifikować jako postanowienie wydane na podstawie art. 111 k.p.a. O ile odpowiedzi PPIS z 9 lipca 2021 r. takiego waloru przypisać nie można choćby z uwagi na jej wyłącznie informacyjny charakter, to już pismo z 7 września 2021 r. należy potraktować jako postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji, o czym świadczą niezbędne elementy, które to pismo zawiera. Z treści pisma wynika, że organem, który je wydał, a następnie podpisał jest Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Busku-Zdroju, zostało skierowane do konkretnego adresata - Firma Handlowa S. sp. z o.o., jak również, że organ odmówił uzupełnienia decyzji z 25.03.2021 r., uznając wniosek strony za nadużycie prawa procesowego.

Rolą Sądu w niniejszej sprawie nie jest merytoryczna ocena zasadności powyższego rozstrzygnięcia, lecz wyłącznie badanie legalności skargi na bezczynność i przewlekłość Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Busku-Zdroju. Bezspornie skarga Firmy Handlowej S. sp. z o.o. została wniesiona do WSA w Kielcach już po wydaniu postanowienia z wykorzystaniem trybu przewidzianego w art. 111 k.p.a. czego domagała się skarżąca. W sytuacji, gdy skarga – tak jak w niniejszej sprawie – wniesiona została już po zakończeniu przez organ I instancji postępowania, które było skarżone, przedmiot kontroli przestaje istnieć, a tym samym skargę należy uznać za niedopuszczalną.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.