Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcachz 6 lipca 2022 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/22

Uzasadnienie

Sygn. akt II SAB/Ke [...]

L. W. i M. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę z dnia 27 maja 2022 r. na bezczynność Inne w przedmiocie braku wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego zainicjowanego ich wnioskiem z dnia 18 stycznia 2021 r.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że w toku postępowań administracyjnych w sprawach legalizacji wzniesionych obiektów budowlach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej "PINB") zażądał od Burmistrza zaświadczeń o zgodności tych obiektów z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej "mpzp"). W ocenie skarżących, wydane zaświadczenia są niezgodne ze stanem faktycznym i przepisami mpzp terenu "S. R." z terenami przyległymi na obszarze miasta S., zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Miasta S. z dnia 27 marca 2013 r. Wobec powyższego skarżący wnioskiem z dnia 18 stycznia 2021 r. zwrócili się do Burmistrza o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej wydanych dokumentów.

Dalej skarżący podnieśli w szczególności, że w związku brakiem załatwienia przez organ sprawy w terminie wynikającym z art. 35 § 2 k.p.a. oraz brakiem przedłużenia tego terminu w oparciu o art. 35 § 3 k.p.a., w dniach 2, 4 i 29 marca 2021 r. ponowili swój wniosek, uzupełniając go o kolejne zaświadczenia wydawane przez Burmistrza w tych samych okolicznościach. Brak dalszej reakcji Burmistrza stał się podstawą do wniesienia ponagleń w dniach 13 kwietnia 2021 r. i 7 maja 2021 r., którym nie nadano dalszego biegu. Skarżący wskazali, że w związku z brakiem reakcji organu na wniosek z dnia 8 stycznia 2021 r. oraz ww. ponagleń, złożyli skargę na bezczynność Burmistrza, która została przekazana do rozpoznania Radzie Miasta S.. W dniu 2 czerwca 2021 r. otrzymali zaś od Burmistrza odpowiedź, że przed organem nie toczą się żadne postępowania administracyjne. Skarżący zarzucili, że mimo złożonego przez nich wniosku organ nie wszczął postępowania administracyjnego, zaś sprawa nie została załatwiona.

Zdaniem skarżących, postępowanie zainicjowane ich wnioskiem nie należy do kategorii spraw trudnych, a Burmistrz dysponował wszelkimi niezbędnymi dokumentami do jej załatwienia. Nadto, sprawę niniejszą organ próbował załatwić pismem, a nie w sposób prawem przepisany, pozbawiając skarżących prawa do dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W ocenie wnioskodawców, Burmistrz dopuścił się następujących bezczynności:

1. - 1 rok i 4 miesiące - nie załatwił sprawy z wniosku z dnia 18 stycznia 2021 r.;
2. - 1 rok i miesiąc - nie nadał biegu skardze na bezczynność z dnia 13 kwietnia 2021 r.;
3. - blisko 1 rok - nie nadał biegu skardze na bezczynność z dnia 7 czerwca 2021 r.;
4. - 8 miesięcy - nie nadał biegu skardze na bezczynność z 13 października 2021 r.

Skarżący podnieśli, że na podstawie ww. zaświadczeń toczą się postępowania administracyjne i sądowo-administracyjne. W dniu 29 grudnia 2021 r. Sąd (w sprawie prowadzonej pod sygn. akt II SA/Ke [...]) wydal wyrok, z uzasadnienia którego wynika wprost, że budynek będący przedmiotem legalizacji prowadzonej na podstawie między innymi spornego zaświadczenia, "(...) jest usytuowany niezgodnie z wytycznymi, w tym zakresie obowiązującego mpzp, a tym samym nie spełnia jednego z koniecznych warunków do jego legalizacji w myśl art. 49b ust. 2 ustawy. Zdaniem skarżących, w wyniku działania Burmistrza, orzeczenia PINB są wydawane w oparciu o zaświadczenie niezgodne z mpzp i przepisami prawa budowlanego. Wobec powyższego skarżący wnieśli o stwierdzenie, że:

1. 1) organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy z wniosku z dnia 18 stycznia 2021 r. oraz w związku z nieprzekazaniem do właściwego organu ponagleń skarżących z dnia 14 kwietnia 2021 r., 7 czerwca 2021 r. i 13 października 2021 r.;
2. 2) bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
3. 3) zobowiązanie organu do załatwienia sprawy z ww. wniosku w termin 14 dni od uprawomocnienia się wyroku;
4. 4) przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w kwocie [...]zł, która stanowi połowę dziesięciokrotności kwoty średniego miesięcznego wynagrodzenia za pracę w 2021 r.;
5. 5) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wywołanego niniejszą skargą.

W odpowiedzi na skargę Inne wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że przed organem nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Wyjaśnił, że postępowanie toczyło się przed PINB w S. i dotyczyło legalizacji samowoli budowlanych na działkach sąsiednich należących do innych właścicieli, którzy wypełniając obowiązek nałożony przez PINB zwracali się z wnioskami o wydanie zaświadczeń o zgodności z mpzp. Burmistrz, na podstawie art. 217 k.p.a. w zw. z art. 48b ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, wydawał ww. zaświadczenia z przywołaniem stosownych przepisów z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Terenu Osiedla "S. R." wraz z terenami przyległymi na obszarze miasta S., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta S. z dnia 27 marca 2013nr. oraz uchwała Nr [...] z dnia 22 maja 2013 r. ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. z dnia 3 lipca 2013 r. poz. 2646 i 2649.

Organ dodał, że skarżący nie składali żadnych wniosków o wydanie zaświadczeń o zgodności budowy z mpzp, ponieważ legalizacja samowoli budowlanej odbywała się na innych działkach, będących własnością innych właścicieli. Burmistrz podkreślił, że nie jest organem właściwym do wszczynania i kontynuowania postępowania w sprawie. Skarga jest zaś pokłosiem konfliktu sąsiedzkiego. Nie jest natomiast rzeczą Gminy kwestionowanie legalności usytuowania altanek i piwnic na nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości skarżących.

Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Kontrolowana sprawa została na tej podstawie rozpoznana w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje

Skarga podlega odrzuceniu.

Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. 1) decyzje administracyjne;
2. 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3. 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4. 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

1. 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
2. 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
3. 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
4. 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
5. 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i 3 p.p.s.a.).

W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się zatem kontrola działalności administracji publicznej w zakresie wyznaczonym art. 3 p.p.s.a., a także kontrola innych kwestii rozpoznawanych w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów p.p.s.a., jak wymienione w art. 4 p.p.s.a. spory o właściwość lub kompetencję, a także przekazanych z mocy ustaw odrębnych. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w cytowanych przepisach. Z kolei zaskarżenie bezczynności jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień, aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. W razie stwierdzenia, że brak jest podstaw do realizacji żądania w jednej z form działania organów administracji określonych w 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. i podlegających kontroli sądów administracyjnych, skarga na bezczynność kontroli takiej również nie może być poddana i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu (por. postanowienie WSA w Opolu z 29 kwietnia 2022 r., II SAB/Op [...], dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie skarżący wnieśli skargę na bezczynność Inne w przedmiocie braku wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego zainicjowanego ich wnioskiem z dnia 18 stycznia 2021 r. W piśmie tym skarżący wyrazili wątpliwość co do zasadności wydanego przez Inne zaświadczenia z 30 października 2020 r. w przedmiocie zgodności funkcji wskazanych obiektów budowlanych z ustaleniami mpzp, z treścią którego się nie zgadzają. Do wniosku załączyli fotokopię zaświadczenia, z którego wynika, że zostało skierowane do G. i J. B. i wydane na ich wniosek, a przedstawia ustalenia mpzp dla działki nr [...], przy ul. [...] w S..

W pierwszej kolejności niezbędnym jest zaznaczenie, że skarżony organ w piśmie z 29 stycznia 2021 r. udzielił skarżącym wyjaśnień wskazując m.in., że ww. wnioskodawcy zwrócili się o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowalnego z ustaleniami m.p.z.p. i takie zaświadczenie zostało im wydane. Z akt wynika, że zwrotne potwierdzenie odbioru odpowiedzi podpisała skarżąca w dniu 9 lutego 2021 r. Zatem, wbrew twierdzeniom autorów skargi, organ odpowiedział na ich wniosek. Dodać również należy, że jak wynika z akt sprawy oraz odpowiedzi na skargę, skarżący nie są stronami w sprawie, ponieważ pismo w przedmiocie wyjaśnień dotyczących przedmiotowego zaświadczenia złożyli, nie jako inwestorzy wskazanych w nim obiektów budowlanych, ale jako strony postępowania legalizacyjnego toczącego się przed organami nadzoru budowalnego. Aktualnie przed skarżonym organem nie toczy się żadne postępowanie w ww. sprawie.

[...] powyższa okoliczność nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Należy bowiem podkreślić, że wbrew twierdzeniom skarżących, ich wniosek z dnia 18 stycznia 2021 r. zawierający żądanie "wyjaśnienia podstawy do wydanych zaświadczeń" nie kreował żadnej sprawy administracyjnej, ponieważ brak jest podstaw prawnych do realizacji tego żądania w jednej z form działania organów administracji określonych w 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Żaden przepis prawa nie przewiduje bowiem obowiązku prowadzenia przez organ gminy postępowania administracyjnego w sprawie "wyjaśnienia podstawy" wydanych przez ten organ zaświadczeń celem ich przedłożenia w prowadzonym przez PINB postępowaniu. Jak wynika z akt administracyjnych przedłożonych przez organ oraz odpowiedzi na skargę, przed skarżonym organem nie toczyło się żadne postępowanie w sprawie, o której mowa w skardze. Jak już wskazano wyżej, postępowanie toczyło się przed organami nadzoru budowalnego i dotyczyło legalizacji samowoli budowlanych na działkach sąsiednich należących do innych właścicieli, którzy wypełniając obowiązek nałożony przez PINB zwracali się z wnioskami o wydanie zaświadczeń o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami m.p.z.p. Burmistrz, na podstawie art. 217 k.p.a. w zw. z art. 48b ust. 3 pkt 1 i 49 b ust.2 pkt ustawy Prawo budowlane, wydawał zaświadczenia z przywołaniem stosownych przepisów z m.p.z.p.

Z wyjaśnień organu wynika, że skarżący nie składali żadnych wniosków o wydanie zaświadczeń o zgodności obiektu budowalnego z mpzp, ponieważ legalizacja samowoli budowlanej odbywała się na innych działkach, będących własnością innych właścicieli. Burmistrz podkreślił, że nie jest organem właściwym do wszczynania i kontynuowania postępowania w sprawie, a skarga jest pokłosiem konfliktu sąsiedzkiego. Nie jest natomiast rzeczą Gminy kwestionowanie legalności usytuowania altanek i piwnic na nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości skarżących.

Końcowo wskazać należy, że w przedstawionym stanie faktycznym, z uwagi na treść art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., pism kierowanych do Inne (nazywanych przez skarżących ponagleniami) nie sposób uznać za ponaglenia w rozumieniu art. 37 k.p.a. oraz art. 52 § 2 p.p.s.a. Pisma skierowane zostały do Inne, a ponadto w tej sprawie organ gminy nie prowadził żadnego postępowania. Wskazać należy, że zgodnie z art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a. ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie.

W konsekwencji wniesiona w niniejszej sprawie skarga obejmująca również żądanie w przedmiocie bezczynności organu (Burmistrza S.), mającej polegać na nieprzekazaniu pism nazywanych przez skarżących ponagleniami, nie jest dopuszczalna i podlega odrzuceniu.

Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu sądowego Sąd orzekł w punkcie II sentencji postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.