Uzasadnienie
W dniu 6 czerwca 2022 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w Sandomierzu wpłynęła skierowana do tut. Sądu skarga L. W. i M. W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania znak: PINB-NB.5160.5.2020, w sprawie wniosku z dnia 11 września 2019 r. w przedmiocie samowoli budowlanej dotyczącej budynku gospodarczego, popełnionej przez G. i J. B.. Skarżący wnieśli o:
- 1. stwierdzenie, że PINB dopuścił się przewlekłości i bezczynności w załatwieniu sprawy zarejestrowanej pod ww. znakiem;
- 2. stwierdzenie, że do przewlekłości doszło wskutek rażącego naruszenia prawa;
- 3. zobowiązanie PINB do załatwienia ww. sprawy, wyznaczając temu organowi termin 7 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku;
- 4. przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w kwocie 28.312,65 zł (połowy dziesięciokrotności kwoty średniego miesięcznego wynagrodzenia za pracę w 2021 r.);
- 5. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu podniesiono, że na skutek wniosku skarżących z dnia 11 września 2019 r. PINB przeprowadził oględziny na działkach nr [...] na osiedlu S. w Sandomierzu. W związku z brakiem dalszych czynności Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ŚWINB) w Kielcach postanowieniem z dnia 5 lutego 2020 r. stwierdził bezczynność PINB wyznaczając organowi 30-dniowy termin na załatwienie sprawy. Zobowiązał również PINB do wskazania winnych oraz podjęcia kroków zapobiegających bezczynności w przyszłości.
Pismem z dnia 17 marca 2020 r. PINB poinformował skarżących o wydłużeniu terminu załatwienia sprawy do 17 kwietnia 2020 r. W dniu 31 marca 2020 r. poinformował o wszczęciu w dniu 13 marca 2020 r. postępowania w sprawie. Wniosek skarżących o wyjaśnienie przyczyn przedłużenia terminu pozostał bez rozpoznania. W dniu 16 października 2020 r. skarżący wnieśli kolejne ponaglenie. W dniu 23 października 2020 r. PINB wydał postanowienie, w którym ustalił dla małżonków B. opłatę legalizacyjną. Postanowienie to zostało uchylone przez ŚWINB postanowieniem z dnia 11 stycznia 2021 r.
Postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2021 r. PINB ponownie ustalił opłatę legalizacyjną. Również to postanowienie zostało uchylone przez ŚWINB. Następnie PINB wydał kolejne postanowienie dotyczące legalizacji przedmiotowego obiektu, które tym razem zostało utrzymane w mocy przez ŚWINB postanowieniem z dnia 1 października 2021 r. Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2021 r., sygn. II SA/Ke 909/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił postanowienia organów obu instancji.
Po upływie 5 miesięcy od daty wpływu ww. wyroku, PINB poinformował strony o braku możliwości załatwienia sprawy w ustalonym terminie, wskazując nowy termin załatwienia sprawy, do 30 czerwca 2022 r. Jednocześnie bez podstawy prawnej zwrócił się do architekta biorącego udział z projektowaniu planu miejscowego o dokonanie wykładni tego planu. Na skutek kolejnego ponaglenia, w dniu 27 maja 2022 r. ŚWINB wydał postanowienie, w którym stwierdził dopuszczenie się przez PINB przewlekłości i bezczynności.
Skarżący podnieśli, że od czasu zainicjowania sprawy minęły 2 lata i 7 miesięcy, a kolejne kroki podejmowane przez organ mogą wskazywać raczej na dążenie do legalizacji obiektu z pominięciem zapisów planu miejscowego i naruszeniem prawa budowlanego. W przypadku przewlekłości nie można odnieść się jedynie do terminów, ale należałoby sprawdzić, czy kroki podejmowane przez organ nie są nieefektywne i iluzoryczne.
W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w ramach postępowania gromadził materiał dowodowy pozwalający na kompleksowe załatwienie sprawy, a wszelkie czynności były niezbędne. Powołując się na poziom skomplikowania sprawy, konieczność analizy i weryfikacji sprzecznych kwestii stwierdził, że organ prowadzi wiele spraw o dużym stopniu skomplikowania, podejmuje dużo czynności w terenie, przy zmniejszonej obsadzie. W toku postępowania jeden z pracowników przebywał na zwolnieniach lekarskich (w związku z opieką nad dzieckiem podczas pandemii). Wiele czynności było utrudnionych przez samą sytuację pandemiczną. Inwestorzy byli wielokrotnie wzywani do przedłożenia prawidłowej dokumentacji, a strony postępowania korzystały ze swoich uprawnień w postaci zaskarżenia czynności podejmowanych przez organ. Wpływ na czas załatwienia sprawy miał też obieg korespondencji, analiza rozbudowanych stanowisk przedstawianych przez skarżących w toku postępowania.
Organ wskazał, że informował strony o załatwieniu sprawy do 30 czerwca 2022 r., co też nastąpiło, poprzez wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę samowoli. Organ nie działał z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący nie wykazali zaś jaki ich interes miałby zostać naruszony przez prowadzenie postępowania w takim czasie przez organ.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej "Ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4.
Do czasu nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego oraz prawa o postępowaniu przed sądami administracyjny dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), pojęcia "bezczynność", jak i "przewlekłość", nie były zdefiniowane ustawowo. Pojęcie bezczynności rozumiane było przede wszystkim jako niewydanie w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1031/12), natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" – prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. I OSK 2704/13). W wyniku wskazanej nowelizacji ostatecznie bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 Kpa (art. 37 § 1 pkt 1 Kpa), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 Kpa).
Stany faktyczne poddawane ocenie sądowej mogą więc kwalifikować się zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, bowiem niewydanie decyzji w terminie wynikającym z przepisów prawa jest zwykle następstwem owej przewlekłości. Przy czym zauważyć należy, że przewlekłość może wystąpić również w granicach biegnących terminów ustawowych, np. wskazanych w art. 35 § 3 Kpa, gdyż w takiej sytuacji niewątpliwie postępowanie prowadzone jest dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy, a zatem czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 § 1 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2017 r., sygn. II OSK 2548/16).
Dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 255/16).
Z art. 35 § 1 Kpa wynika ogólna wytyczna, zgodnie z którą sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Stosownie zaś do art. 35 § 3 Kpa, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
Jednocześnie ustawodawca nałożył na organy obowiązek zawiadomienia stron o niezałatwieniu sprawy w terminie, określonym w art. 35 Kpa z podaniem przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36).
W rozpoznawanej sprawie zwalczana przez skarżących bezczynność PINB w Sandomierzu powinna być oceniana od momentu przekazania akt sprawy temu organowi po wydaniu przez tutejszy Sąd wyroku z dnia 29 grudnia 2021 r., sygn. II SA/Ke 909/21. Wyrokiem tym Sąd uchylił postanowienie ŚWINB w Kielcach z dnia 1 października 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB w Sandomierzu 27 kwietnia 2021 r. w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Do czasu uprawomocnienia się tego wyroku, na skutek postanowienia ŚWINB z dnia 1 października 2021 r. utrzymującego w mocy postanowienie z dnia 27 kwietnia 2021 r., postanowienie to posiadało przymiot ostateczności.
W konsekwencji termin na załatwienie sprawy rozpoczął bieg na nowo dla PINB w Sandomierzu od daty zwrotu akt sprawy przez ŚWINB po uprawomocnieniu się omawianego wyroku, tj. od 29 marca 2022 r. (k. 268 akt. adm.). Od tego momentu należy więc rozważać terminowość podejmowanych przez organ czynności procesowych w celu zweryfikowania zasadności skargi na bezczynność.
Jak wynika z akt sprawy w dniu 8 kwietnia 2022 r. L. W. złożyła w organie wniosek o udostępnienie akt sprawy, na co uzyskała zgodę. Pismem z dnia 11 maja 2022 r. organ zawiadomił strony o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie z uwagi na analizę materiału dowodowego. Wskazał, że rozstrzygnięcie zostanie wydane w terminie do 30 czerwca 2022 r. Następnie, pismem z dnia 17 maja 2022 r. wezwał R. K., urbanistę przygotowującą i opracowującą plan miejscowy dla miasta Sandomierza, do wyjaśnienia szeregu wątpliwości związanych z planem miejscowym, mi.in. dlaczego zdaniem organu planistycznego usytuowanie przedmiotowego budynku gospodarczego narusza przepisy planu miejscowego. W piśmie z dnia 23 maja 2022 r., w odpowiedzi na pismo małżonków W. z dnia 20 maja 2022 r., organ wyjaśnił, że zapytanie skierowane do ww. urbanisty jest spowodowane koniecznością gromadzenia materiału dowodowego mającą na celu kompleksową analizę niezbędną dla końcowego rozstrzygnięcia.
W kontekście przedstawionego wyżej sposobu rozumienia pojęcia bezczynności podkreślić należy, że w dacie wniesienia skargi, tj. w dniu 6 czerwca 2022 r. nie upłynął jeszcze termin na załatwienie sprawy przedłużony przez organ w zawiadomieniu z dnia 11 maja 2022 r. Zgodnie z treścią tego pisma przedłużenie terminu na załatwienie sprawy nastąpiło do dnia 30 czerwca 2022 r. i zostało spowodowane koniecznością analizy materiału dowodowego. Sprawa była skomplikowana, o czym świadczą choćby obszerne wywody prawne zawarte w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu w sprawie II SA/Ke 909/21. Zawiadomienie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy nastąpiło więc przed upływem terminu 2 miesięcy na załatwienie sprawy (art. 35 § 3 Kpa). Z pisma z dnia 17 maja 2022 r. wynika, że w ramach tej analizy organ postanowił zapoznać się ze stanowiskiem urbanisty, który opracowywał plan miejscowy dla obszaru, na którym znajduje się badana samowola budowlana.
Jakkolwiek ww. urbanista w piśmie z dnia 26 maja 2022 r. wyjaśnił, że nie jest organem planistycznym, a zgodnie z art. 48b ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego zaświadczenie o zgodności budowy z planem miejscowym wydaje burmistrz, to próba zapoznania się ze stanowiskiem osoby, która projektowała zapisy planu miejscowego mieści się w ramach wykładni celowościowej, zmierzającej do ustalenia treści przepisu ze względu na cel, któremu ten przepis służy. Jako taka nie może więc stanowić podstaw do twierdzenia, że przedłużenie terminu do załatwienia sprawy było nieuzasadnione. Poza tym, jak już wyżej wskazano, materia sprawy nie należała do jednoznacznych. Należy też uwzględnić, że organ orzekał w sytuacji pandemicznej, która jak powszechnie wiadomo powodowała liczne perturbacje związane z funkcjonowaniem wszystkich organów władzy publicznej w kraju.
Podsumowując stwierdzić należy, że w dacie wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności, nie upłynął bowiem jeszcze termin załatwienia sprawy skutecznie i prawidłowo przedłużony w drodze zawiadomienia spełniającego kodeksowe wymagania w tym zakresie.
Przedstawione wyżej okoliczności wskazują również, że w sprawie nie doszło do przewlekłości postępowania, w odniesieniu do okresu po przekazaniu organowi akt sprawy po wydaniu przez tut. Sąd wyroku w sprawie II SA/Ke 909/21. Podejmowane przez organ czynności nie miały znamion mnożenia ich ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. W działaniach organu nie sposób dopatrzyć się złej woli organu, czy też pozorowania czynności itp. Ostatecznie w terminie wskazanym w zawiadomieniu z dnia 11 maja 2022 r., tj. w dniu 29 czerwca 2022 r., PINB w Sandomierzu wydał decyzję znak: PINB-NB.5160.5.2020 nakazującą G. B. i J. B. dokonać całkowitej rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] przy ul. S. w Sandomierzu (k. 301 akt. adm.). Z tych samych powodów, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia żądań zawartych w pkt 3 i 4 petitum skargi.
W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.