Uzasadnienie
W dniu 16 listopada 2016 r. (data wpływu do organu), A. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Dyrektora Naczelnego K. w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucając naruszenie art. 13 ust 1 i 2, art. 16 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) strona skarżąca domagała się:
- 1. zobowiązania organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi;
- 2. orzeczenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3. wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości;
- 4. zasądzenia kosztów postępowania.
W uzasadnieniu autor skargi podał, że w dniu 18 października 2016 r. złożył drogą elektroniczną podanie zawierające wniosek o udostępnienie informacji w zakresie – budżet Off – Fashion 2016 (kwotę całkowitą, wszystkie faktury, rachunki, umowy itd., - dokumenty z których wynika obowiązek płatności przez organizatorów, źródła finansowania). Tą samą drogą – elektronicznie – uzyskał potwierdzenie otrzymania wniosku przez pracownika K. Do dnia złożenia skargi – tj. do 16 listopada 2016r. – organ administracji nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej, zgodnie z art. 16 ustawy, czym naruszył 14 dniowy termin, o którym mowa w art. 13 ust 1 ustawy. Skarżący podał, iż otrzymał jedynie pismo od adwokata, jednak nie wie czym ono w zasadzie było.
W dalszej części uzasadnienia skargi A. S. przywołał orzeczenia sądów administracyjnych na okoliczność braku konieczności wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przed wywiedzeniem skargi w przedmiotowej sprawie oraz wspierające zasadność zgłoszonych żądań.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podał, iż pismem z dnia 27 października 2016r. wnioskodawca został wezwany przez pełnomocnika K. do uzupełnienia wniosku poprzez wykazanie, że udostępnienie wskazanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, albowiem zdaniem organu dotyczył on informacji przetworzonych. Wnioskodawca jednak nie uzupełnił swojego wniosku.
Zdaniem organu okoliczność wezwania A. S. do uzupełnienia wniosku we wskazanym wyżej zakresie czyni nieuprawnionym przyjęcie, iż organ pozostawał w bezczynności. Skoro wnioskodawca nie zadośćuczynił wezwaniu, nie można było nadać biegu jego podaniu. Zatem na organie nie ciążył obowiązek udostępnienia żądanej informacji publicznej.
Na rozprawie w dniu 9 lutego 2017r. pełnomocnik organu wyjaśnił, iż wniosek A. S. został potraktowany jako wniosek obywatelski, pochodzący od osoby fizycznej. Wyjaśnił, iż w odpowiedzi na wezwanie, w dniu 7 listopada 2016r. wpłynął kolejny wniosek skarżącego. Potraktowano go jako uszczegółowienie pierwotnego wniosku i udzielono odpowiedzi w dniu 17 listopada 2016r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga na bezczynność organu wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna, choć nie wszystkie jej wnioski zasługują na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), dalej "Ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a.
Zgodnie z treścią art. 149 § 1 Ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a Ppsa). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 Ppsa).
W piśmiennictwie oraz judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.
Dostęp do informacji publicznej i zasady oraz tryb jej udostępniania reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2016r., poz. 1764 dalej u.d.i.p.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w przepisach ustawy. Przepis art. 2 ust. 1 u.d.i.p. stanowi zaś, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, natomiast w przepisie art. 2 ust. 2 u.d.i.p. wskazuje się, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, z tym że z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że w przypadku informacji publicznej przetworzonej konieczne jest istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji. Wyrażone w powyższych przepisach prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).
Zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić w sposób zgodny z wnioskiem, bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. (w zakresie terminu udostępnienia) oraz w art. 14 ust. 1 u.d.i.p. (w zakresie sposobu udostępnienia). W związku z tym, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, udostępnienie informacji następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. jedynie dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., a więc gdy zachodzą określone w tym przepisie przesłanki do umorzenia postępowania.
Z powyższego wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej rozpatruje się bądź przez udostępnienie informacji (czynność materialno-techniczna), bądź przez wydanie stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 ustawy lub - w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) bądź o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.).
W świetle wyżej przytoczonych przepisów stwierdzić należy, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany ustawą o dostępie do informacji publicznej, wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Przy czym nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (jak też gdy nie istnieje, czy też nie jest w posiadaniu organu). W takiej sytuacji organ nie jest zobowiązany ani do udostępnia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia.
Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, a z przypisów ustawy o dostępnie informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu w trybie ustawy podlega tylko informacja publiczna (art. 6 ust. 1 u.d.i.p.). Tak więc tylko w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej.
W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostawały – zarówno okoliczność, iż organ – Dyrektor K. – jest właściwy (co do zasady) do rozpoznania wniosku strony oraz okoliczność, iż informacje których udzielenia domaga się strona są informacjami publicznymi.
Mając na względzie powyższe oraz przywołane przepisy prawa Sąd nie podziela poglądu organu wyrażonego w treści odpowiedzi na skargę, iż nie pozostawał on w bezczynności. Nie można uznać za prawidłowe twierdzenia, iż skoro strona nie odpowiedziała na wezwanie organu, to nie można było nadać biegu wnioskowi. Cytowane powyżej przepisy ustawy jednoznacznie określają sposoby reakcji organu na złożony wniosek. Mianowicie, rozpatruje się go udostępniając informację (czynność materialno-techniczna), lub wydając decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania.
W przedmiotowej sprawie organ nie zareagował na wniosek strony w żaden z określonych przepisami prawa sposobów, do czego był zobligowany.
Podniesienia nadto wymaga, iż nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja pełnomocnika organu przedstawiona na rozprawie, sprowadzająca się do twierdzenia, iż organ potraktował kolejny wniosek skarżącego jako uszczegółowienie pierwotnego wniosku i udzielił odpowiedzi w dniu 17 listopada 2016r. Należy bowiem zwrócić uwagę, iż w dniu 16 listopada 2017r. (a zatem przed udzieleniem odpowiedzi na kolejny wniosek strony) do organu wpłynęła skarga inicjująca niniejsze postępowanie, z której treści jednoznacznie wynikało przekonanie skarżącego o odrębności wniosku z 18 października 2016r., braku jego rozpoznania przez organ, co znalazło w konsekwencji wyraz we wniosku skargi o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji.
W tym stanie rzeczy, uznając, iż organ pozostawał w bezczynności co do wniosku skarżącego z dnia 18 października 2016r., na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 Ppsa Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku.
Należy jednocześnie wyjaśnić, że w przedmiotowym postępowaniu Sąd nie przesądza, czy żądana wnioskiem informacja powinna być udzielona czy nie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bowiem wyłącznie ustalenie, czy organ dopuścił się bezczynności, nie zaś rozstrzyganie w jaki konkretnie sposób organ winien rozpoznać wniosek.
Przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, znaczenie będą miały okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 listopada 2013 r. sygn. I SAB/Wa 415/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1a Ppsa Sąd w punkcie II wyroku stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Powyższe uzasadnia ustalenie, iż organ podejmował czynności dotyczące przedmiotowego wniosku, jednakże nie przybrały one w konsekwencji właściwej formy, określonej przepisami prawa. W niniejszej sprawie nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia skarżącego, czy też celowego zwlekania z udzieleniem odpowiedzi na złożony wniosek. Nie bez znaczenia dla przyjęcia braku kwalifikowanego charakteru bezczynności organu była okoliczność, iż u podstaw postępowania organu legła błędna wykładnia przepisów prawa (a w konsekwencji ich niezastosowanie) prowadząca do błędnego przekonania o braku obowiązku reakcji na nieuzupełniony przez stronę wniosek.
Z powyższych przyczyn Sąd w punkcie III wyroku odmówił także wymierzenia organowi grzywny przewidzianej przepisem art. 149 § 2 Ppsa. Regulacja ta ma charakter fakultatywny, zaś w ocenie Sądu bezczynność nie miała szczególnie nagannego charakteru, który uzasadniałby zastosowanie tego środka dyscyplinującego.
O kosztach postępowania orzeczono w punkcie IV wyroku na podstawie art. 200 Ppsa. Na zasądzoną kwotę składa się wpis od skargi – 100 zł.