Uzasadnienie
W skardze z dnia 24 października 2015 r. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w dniu 26 października 2015 r. za pośrednictwem Starosty, H.K. wniósł o wydanie mu decyzji-pozwolenia wodno prawnego Starosty z dnia [...] wraz z operatem wodno prawnym i mapą geodezyjną obiektu [...]. Z uzasadnienia skargi wynika, że wnioski o wydanie w/w decyzji składa do Starostwa Powiatowego bezskutecznie od 2013 r. Dlatego w dniu 13 września 2015 r. zgodnie z art. 37 kpa skierował za pośrednictwem Starosty do Wojewody pismo dotyczące nieudostępnienia tej decyzji. Wspomniał też, że składał w tej sprawie również pisma do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie oraz do Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie, ale bez skutku.
W odpowiedzi na skargę Starosta wyjaśnił, że sprawa dotyczy udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie, w postaci kopii decyzji Starosty z dnia [...] udzielającej [...] prowadzącym działalność związaną z produkcją rybacką pod nazwą "...", pozwolenia wodno prawnego na szczególne korzystnie z wód dla potrzeb kompleksu stawów rybnych [...], operatu wodnoprawnym - stawy rybne – [...] wraz z urządzeniami towarzyszącymi C. opracowanego w 2010 r. przez M.R., będącego załącznikiem do wniosku o udzielenie w/w pozwolenia wodno prawnego - i była już przedmiotem rozstrzygania przez Starostę na podstawie wniosku H. K. z dnia 8 stycznia 2013 r. Tamto postępowanie zakończyło się decyzją z dnia [...] odmawiającą udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie w postaci kopii w/w dokumentów. Wnioskodawca zaskarżył tamtą decyzję do WSA w Kielcach, który prawomocnym postanowieniem z dnia [...] odrzucił ją z powodu niewyczerpania przez H. K. trybu odwoławczego.
Ponowny wniosek H. K. o udostępnienie w/w dokumentów został przekazany Staroście przy piśmie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2015 r. Na wniosek ten Starosta udzielił odpowiedzi pismem z dnia 25 sierpnia 2015 r. informując wnioskodawcę, że od dnia wydania decyzji z dnia [...] odmawiającej udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie, nie zaistniały żadne nowe okoliczności umożliwiające organowi udostępnienie tych dokumentów. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ odniósł się szczegółowo do pozostałych kwestii podnoszonych w skardze, nie dotyczących jej przedmiotu. Organ wyjaśnił, że zostały one rozpatrzone w odrębnych postępowaniach.
Na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego sprecyzował skargę wyjaśniając, że dotyczy ona bezczynności Starosty polegającej na niezałatwieniu w sposób zgodny z kodeksem postępowania administracyjnego wniosku strony z dnia 10 lipca 2015 r. skierowanego do Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie o wydanie kserokopii pozwolenia wodno prawnego z [...] z operatem wodno prawnym i mapą geodezyjną, który to wniosek został przesłany według właściwości do Starosty. W ocenie skarżącego odpowiedź udzielona na ten wniosek pismem z dnia 25 sierpnia 2015 r. uniemożliwia zaskarżenie odmowy wydania kserokopii decyzji z [...], ponieważ nie ma formy postanowienia, ani decyzji.
Na skutek wezwania Sądu z dnia 7 kwietnia 2016 r. dotyczącego przedstawienia dowodu złożenia w dniu 13 września 2015 r. za pośrednictwem Starosty zażalenia skierowanego do Wojewody poprzedzającego wniesioną skargę na bezczynność, przy piśmie z dnia 11 kwietnia 2016 r. skarżący przedłożył datowane na dzień 13 września 2015 r. pismo (k. 38-39) skierowane do Wojewody, w którym powołując się na art. 35 i 37 kpa wnosił o uznanie za słuszne zażalenia na Starostę w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego z [...] z operatem wodno prawnym i mapą geodezyjną obiektu "...".
W dniu 25 kwietnia 2016 r. Wydział Rolnictwa Starostwa przesłał do WSA w Kielcach kserokopię datowanej na [...] odpowiedzi Wojewody (k.
46) na zażalenie H. K. z dnia 13 września 2015 r. poprzedzające skargę na bezczynność. Wojewoda wyjaśnił przede wszystkim, że stosownie do treści art. 37 pkt 1 kpa organem wyższego stopnia w stosunku do starosty, właściwym do rozpoznania zażalenia na bezczynność w/w organu w przedmiotowej sprawie, jest samorządowe kolegium odwoławcze. Mimo tego jednak przedstawił skarżącemu przebieg postępowania i powody, dla których nie może wydać stronie żądanej decyzji.
Z dołączonych akt sprawy II SA/Ke 639/15 wynika, że decyzją z 25 maja 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania H. K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję Starosty z [...] odmawiającą udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie, w postaci kopii dokumentów - operatu wodnoprawnego - stawy rybne [...], opracowanego w 2007 r. stanowiącego podstawę do udzielenia [...] prowadzącym działalność związaną z produkcją rybacką pod nazwą Gospodarstwo Rybackie s.c. "...", pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód dla potrzeb kompleksu stawów rybnych [...], (decyzja Starosty z dnia [...]) wraz z będącą częścią tegoż operatu mapą geodezyjną obiektu. Na skutek skargi H. K. od wspomnianej decyzji SKO z dnia [...] prawomocnym wyrokiem z dnia 7 października 2015 r. WSA w Kielcach uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji z uwagi na naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 kpa.
Jak wynika z nadesłanej przez Wydział Rolnictwa Starostwa kserokopii decyzji Starosty z dnia [...], organ ten po ponownym rozpatrzeniu wniosku H. K. o udostępnienie informacji o środowisku, ponownie odmówił udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie w postaci kopii dokumentu - wyżej opisanego operatu wodnoprawnego - stawy rybne [...], opracowanego w 2007 r., z wyłączeniem jednak części informacji, które zostaną udostępnione wnioskodawcy w trybie i na zasadach określonych w ustawie z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Decyzja ta nie jest ostateczna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Postępowanie przed sądami administracyjnymi regulowane jest przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji.
Przedmiotem skargi sprecyzowanym na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. przez fachowego pełnomocnika skarżącego, była bezczynność Starosty polegająca na niezałatwieniu w sposób zgodny z kodeksem postępowania administracyjnego wniosku strony z dnia 10 lipca 2015 r. skierowanego do Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie o wydanie kserokopii pozwolenia wodno prawnego z [...] z operatem wodno prawnym i mapą geodezyjną, który to wniosek został przesłany według właściwości do Starosty. W okolicznościach sprawy chodziło o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie, gdyż kserokopia operatu wodnoprawnego i mapy geodezyjnej stanowiące załączniki do wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, których nieudostępnienie było przyczyną zarzucanej w skardze bezczynności Starosty, należy uznawać za informacje o środowisku i jego ochronie podlegające udostępnianiu na podstawie art. 8 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o udostępnianiu informacji (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 7 października 2015 r., II SA/Ke 639/15).
Stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a., przesłanką dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia. Wskazany przepis stanowi, że skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia, w myśl art. 52 § 2 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.
W przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy strona skarżąca przed wniesieniem skargi skorzysta ze środka przewidzianego w art. 37 § 1 kpa. Skorzystanie z tego środka zaskarżenia przed wniesieniem skargi warunkuje jej dopuszczalność. Przepis art. 37 k.p.a. stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z przywołanej regulacji wywieść zatem należy, iż skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji winna zostać poprzedzona wyczerpaniem trybu określonego w art. 37 § 1 k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy należy przyjąć, że wskazany wymóg został przez skarżącego wypełniony, ponieważ przed wniesieniem skargi do WSA w Kielcach datowanej na 24 października 2015 r., pismem z dnia 13 września 2015 r., które wpłynęło do organu w dniu 14 września 2015 r. (k. 38), z powołaniem się na art. 35 i 37 kpa złożył do Wojewody zażalenie na Starostę w związku z nie udostępnieniem pozwolenia wodnoprawnego - decyzji Starosty z [...].
Wprawdzie zażalenie to nie zostało skierowane do właściwego organu, (organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 37 § 1 kpa względem Starosty jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a nie Wojewoda - art. 17 pkt 1 kpa), ale zgodnie z art. 65 § 2 kpa, podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu, a zgodnie z art. 65 § 1 kpa, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Niewywiązanie się przez Wojewodę z tego obowiązku, co wynika z pisma Wojewody z 30 września 2015 r. (k. 46), nie może w ocenie Sądu tamować stronie możliwości zaskarżenia do sądu administracji bezczynności organu administracji. Dlatego należy przyjąć, że formalny wymóg skargi określony w art. 52 § 1 p.p.s.a. został w sprawie spełniony.
Przechodząc do merytorycznej oceny skargi należy zauważyć, że brak jest podstaw do postawienia organowi zarzutu pozostawania w bezczynności, gdy organ ten nie prowadzi żadnego postępowania pozostającego w związku z zarzutem (por. Jacek Jagielski (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015. s. 614, t. 9). Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 1 i § 3 kpa). Kolejnym więc warunkiem zasadności skargi na bezczynność jest to, aby strona zarzucająca w sprawie wszczynanej na żądanie strony bezczynność danemu organowi, rzeczywiście zwróciła się do niego ze stosownym żądaniem. Analiza zgromadzonych w sprawie dokumentów wskazuje, że zasygnalizowany warunek zasadności skargi nie został spełniony.
W dołączonych aktach administracyjnych znajduje się skierowane do Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej pismo H. K. datowane na 10 lipca 2015 r., które zostało przez ten organ, a także następnie przez Starostę potraktowane jako wniosek o udostępnienie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty z [...]. Tymczasem analiza tego pisma w kontekście innych zgromadzonych w sprawie dowodów wskazuje, że H.K. wspomnianym pismem z dnia 10 lipca 2015 r. wcale nie zwracał się do Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z jakimkolwiek wnioskiem o udostępnienie kserokopii wydanego pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] z operatem wodno prawnym i mapą geodezyjną, tylko z zażaleniem opartym na treści art. 37 § 1 kpa na nie udzielenie mu przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie odpowiedzi na złożony do tamtego organu wniosek z dnia 25 maja 2015 r. dotyczący między innymi przesłania kserokopii wydanego pozwolenia wodnoprawnego z dnia [..] z operatem wodnoprawnym i mapą geodezyjną.
Taka ocena tego pisma strony jednoznacznie wynika z jego treści, gdzie - mimo braku oznaczenia tego pisma jako zażalenia - wskazano na przepis art. 37 kpa oraz zarzucono Dyrektorowi RZGW w Warszawie nieudzielanie odpowiedzi na wniosek oraz przewlekłość i bezczynność. Zażalenie to, które zgodnie z art. 37 § 2 kpa powinno być rozpatrzone przez organ wyższego stopnia, jakim w stosunku do Dyrektora RZGW w Warszawie jest Prezes KZGW w Warszawie (art. 4 ust. 3 Prawa wodnego), poprzez podjęcie działań, o jakich mowa w art. 37 § 2 kpa, względnie wydanie postanowienia uznającego zażalenie za nieuzasadnione (wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2001 r., IV SA 1866/00, ONSA 2002, nr 4, poz. 144). Tymczasem Prezes KZGW w Warszawie błędnie odczytując treść tego pisma, potraktował je jako wniosek o przekazanie kserokopii wydanego pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] i na podstawie art. 65 § 1 kpa przekazał je Staroście do załatwienia zgodnie z właściwością (pismo k. 15 akt administracyjnych).
Ten organ z kolei, również nie dostrzegając istoty pisma H. K. z dnia 10 lipca 2015 r. skierowanego do Prezesa KZGW w Warszawie, potraktował je jako wniosek o udostępnienie stronie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty z [...] i pismem z dnia 25 sierpnia 2015 r. (k. 16 akt administracyjnych) poinformował H. K., że sprawa udostępnienia w/w decyzji była już przedmiotem rozstrzygnięcia Starosty na skutek wniosku strony z 8 stycznia 2013 r. i została zakończona ostateczną decyzję tego organu z [...].
Wadliwego odczytania sensu pisma strony z dnia 10 lipca 2015 r. skierowanego do Prezesa KZGW w Warszawie, nie mogła sanować datowana na dzień 24 października 2015 r. skarga H. K. skierowana do WSA w Kielcach, ani poprzedzające ją zażalenie oparte na treści art. 37 § 1 kpa, skoro warunkiem uwzględnienia skargi na bezczynność, jest wcześniejsze zwrócenie się do skarżonego organu o udostępnienie informacji, a taki wniosek nie został w skardze, ani też w toku postępowania ujawniony. Natomiast bezczynność organu, do którego w niniejszej sprawie H.K. najprawdopodobniej zwrócił się o udostępnienie kserokopii wydanego pozwolenia wodnoprawnego z dnia 17 sierpnia 2011 r. z operatem wodno prawnym i mapą geodezyjną tj. Dyrektora RZGW w Warszawie - nie jest przedmiotem rozpoznawania przez WSA w Kielcach, ani nawet nie mogła być rozpoznawana ze względu na niewłaściwość tutejszego sądu w takiej potencjalnej sprawie (art. 13 § 2.p.s.a.).
Uwzględniając powyższe rozważania Sąd uznał skargę za niezasadną, co zgodnie z art. 151 p.p.s.a. spowodowało jej oddalenie.
Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto na treści art. 250 p.p.s.a. oraz, ze względu na datę wszczęcia postępowania w sprawie poprzedzającą 1 stycznia 2016 r. (§ 22 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu Dz. U. 2015.1801.) na treści § 2 ust. 3 i § 18 ust.1 pkt 1c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U.2013.461 j.t).