Uzasadnienie
R. S. wniósł 27 grudnia 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Dwikozach w przedmiocie udzielenia ojcu skarżącego pomocy społecznej w postaci zakupu butli gazowej. Skarżący podniósł, że powyższy wniosek złożył w imieniu ubezwłasnowolnionego całkowicie ojca - jako osoba zainteresowana. Dodał, że ojciec nie ma opiekuna prawnego, a on jest jedyną osobą, która się nim opiekuje. Zgodnie z przepisami: każdy zainteresowany ma prawo zgłosić ośrodkowi pomocy społecznej sytuację osoby pozostającej w niedostatku. Postępowanie ośrodka skutkowało nierozpoznaniem kolejnego wniosku i nieudzieleniem pomocy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, a z ostrożności o oddalenie. Wskazał, że w sprawie wniosku o pomoc na zakup butli gazowej, skarżący wniósł ponaglenie 23 grudnia 2023 r. Ponaglenie to wraz z odpisami dokumentów zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach 2 stycznia 2024 r. Do dnia wniesienia odpowiedzi na skargę Kolegium nie rozpoznało ponaglenia, a więc skarga została złożona przedwcześnie i powinna zostać odrzucona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga podlega odrzuceniu, z uwagi na jej niedopuszczalność, wywołaną przedwczesnym - a przez to nieskutecznym - wystąpieniem z ponagleniem do organu wyższego stopnia.
Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej (pkt 8 w zw. z pkt 1). Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania złożonej skargi, sąd administracyjny ma obowiązek zbadania z urzędu, czy jest ona dopuszczalna. Jednym z niezbędnych warunków dopuszczalności przyjęcia sprawy ze skargi do rozpoznania jest konieczność wyczerpania przed jej wniesieniem środków zaskarżenia jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Z art. 52 § 2 p.p.s.a., wynika, że wyczerpanie środków zaskarżenia to sytuacja, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie.
W zakresie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, powołane przepisy uzupełnia jeszcze art. 53 § 2b p.p.s.a., stanowiąc, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
Konsekwencją zakwalifikowania przez p.p.s.a. ponaglenia jako środka zaskarżenia musi być uznanie, że skuteczność dopełnienia tej czynności procesowej podlega ocenie dokonywanej przez pryzmat przepisów prawa regulujących tę instytucję. Uprawnienie procesowe istnieje bowiem zawsze w kształcie nadanym mu przez przepisy prawa i musi być realizowane w określonych warunkach procesowych. Zastosowanie danego środka zaskarżenia (środka prawnego) nie może być rozważane poza formami postępowania, gdyż byłoby to zasadniczo sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, która tylko z czynnościami dokonanymi w prawem przewidzianym trybie łączy zaistnienie określonych skutków prawnych (zob. postanowienie NSA z 2 września 2020 r., II OSK 3732/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA").
Instytucja ponaglenia została uregulowana w p.p.s.a. jedynie szczątkowo – w przywołanych wyżej art. 52 § 2 i art. 53 § 2b. Natomiast trzon tej regulacji znajduje się w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm.; w skrócie "K.p.a."), a przede wszystkim w jej art.
37. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w sensie formalnym ponaglenie jest "podaniem" w rozumieniu K.p.a. Oznacza to, że aby mogło zostać uznane za skutecznie wniesione, powinno spełniać ogólne wymagania formalne ustanowione dla podań w art. 63 K.p.a. Ponadto - zgodnie art. 63 § 2 in fine K.p.a. - powinno ono "czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych" dla ponagleń. Kolejny wymóg formalny, warunkujący skuteczne wniesienie ponaglenia, został wprowadzony przez ustawodawcę w art. 37 § 3a K.p.a., dodanym z dniem 10 listopada 2022 r. przez art. 1 ustawy z dnia 7 października 2022 r. o zmianie niektórych ustaw w celu uproszczenia procedur administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. poz. 2185; dalej jako "ustawa zmieniająca z 7 października 2022 r."). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli ponaglenie zostało wniesione przed upływem terminu określonego w art. 35 albo przepisach szczególnych, organ prowadzący postępowanie pozostawia ponaglenie bez rozpoznania. Przepisów § 4-8 nie stosuje się. Zastrzeżony w tym przepisie rygor, w postaci pozostawienia ponaglenia bez rozpoznania - znamionujący sytuacje, w których, jak to już wyżej wskazano, dane podanie nie wywiera skutków procesowych, jakie ustawa normalnie wiąże z jego skutecznym wniesieniem - prowadzi do wniosku, że ponaglenie przedwczesne w świetle art. 37 § 3a K.p.a., nie może zostać uznane za wniesione skutecznie. To ostatnie stwierdzenie ma zarazem istotne znaczenie dla oceny dopuszczalności wniesienia skargi poprzedzonej takim (przedwczesnym) ponagleniem. Wprawdzie w art. 53 § 2b p.p.s.a. nie zastrzeżono wyraźnie, że wymagane jest wniesienie ponaglenia "skutecznie", ale taki warunek zdaje się być w nim milcząco przyjęty – jako dający się wyprowadzić z zasady demokratycznego państwa prawnego, która łączy zaistnienie określonych skutków prawnych tylko z czynnościami dokonanymi w prawem przewidzianym trybie. Takie stanowisko zajęła judykatura, stwierdzając że skutki ponaglenia dla dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego można rozważać jedynie w kontekście ponaglenia skutecznie wniesionego – gdyż tylko takie ponaglenie daje stronie możliwość wniesienia skargi do sądu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2021 r., II OSK 2203/20, CBOSA). Ponadto, w analizowanym art. 53 § 2b p.p.s.a. nie zastrzeżono expressis verbis również np. tego, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów K.p.a. jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego opieszałe prowadzenie kwestionuje się w skardze - co nie stanęło na przeszkodzie wyinterpretowaniu przez judykaturę obowiązywania takiego warunku w drodze wykładni językowej, systemowej oraz funkcjonalnej, z szerokim odwołaniem się do art. 37 K.p.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2022 r., I OSK 2394/21, CBOSA). Wszystko to prowadzi do wniosku, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów K.p.a. jest uprzednie wniesienie ponaglenia w sposób respektujący unormowanie art. 37 § 3a k.p.a., a więc po upływie terminu na załatwienie sprawy przez organ administracji, określonego w art. 35 K.p.a. albo przepisach szczególnych. Natomiast ponaglenie złożone przed upływem ww. terminu - jako przedwczesne i z tego powodu podlegające pozostawieniu bez rozpoznania - nie wywiera skutku procesowego w postaci wyczerpania środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji, skarga wniesiona po takim ponagleniu podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna z innych przyczyn w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2022 r., II OSK 2772/21, CBOSA).
Zasadność przedstawionej wyżej interpretacji art. 53 § 2b p.p.s.a., opartej na wykładni językowej oraz systemowej tego przepisu dokonywanej w powiązaniu z unormowaniami art. 37 § 3a K.p.a. oraz art. 52 § 1 p.p.s.a., znajduje potwierdzenie w wykładni celowościowej, odwołującej się do genezy ustanowienia wymogu (uprzedniego) wniesienia ponaglenia warunkiem dopuszczalności skargi na opieszałość organu do sądu administracyjnego, a także do ratio regulacji szczegółowej zawartej w art. 37 § 3a K.p.a. (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 17 sierpnia 2023 r., IV SAB/Po 89/23, CBOSA). Ratio legis wprowadzenia wymogu uprzedniego wyczerpania środka w postaci ponaglenia było zapewnienie kontroli terminowości w postępowaniu administracyjnym z jednoczesnym ograniczeniem obciążania sądu sprawami, które mogą być załatwione przez organy administracji. Na mocy dodanego art. 37 K.p.a. § 3a organ prowadzący postępowanie będzie pozostawiał bez rozpoznania ponaglenie wniesione przed upływem terminu określonego w art. 35 tej ustawy albo w przepisach szczególnych.
W praktyce, w przypadku ponagleń wnoszonych przed upływem terminu przewidzianego na rozpatrzenie sprawy, właściwe organy nie stwierdzają bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Takie sprawy niepotrzebnie angażują natomiast organy administracji publicznej (druk nr 2479 Sejmu RP IX kadencji).
Uwzględniając przytoczone uzasadnienie do projektu ustawy wprowadzającej regulację art. 37 § 3a K.p.a., należy zauważyć, że jeśli strona wnosi ponaglenie razem z wnioskiem o wydanie danej decyzji albo kilka dni po złożeniu wniosku, to praktycznie w tym samym czasie może wnieść też skargę do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. To z kolei oznacza - zwłaszcza w sprawach w których przepis szczególny określa dłuższe od ogólnych terminy ich załatwienia przez organ (np. 3- albo 6-miesięczne) - że sąd z dużym prawdopodobieństwem będzie miał możliwość rozpoznać skargę przed upływem terminu przewidzianego na rozpatrzenie sprawy przez organ. W takich zaś przypadkach sądy - podobnie, jak organy administracji - zwykle nie stwierdzają bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W konsekwencji takie sprawy niepotrzebnie angażują nie tylko organy administracji, ale i sądy administracyjne wraz z ich całym aparatem urzędniczym. W tym kontekście, dopuszczenie możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie ponaglenia złożonego przedwcześnie, tj. przed upływem terminów wskazanych w art. 37 § 3a K.p.a., nie pozwoliłoby osiągnąć w pełni celów tej regulacji, jako że nie wyeliminowałoby (ani nawet nie ograniczyło w stopniu istotnym) praktyki składania takich (przedwczesnych) ponagleń. Wprawdzie zaangażowanie organów byłoby w takich przypadkach mniejsze - bo ograniczałoby się do konieczności wystosowania do strony informacji o pozostawieniu ponaglenia bez rozpoznania - ale jednak nadal miało by miejsce, i to obiektywnie niepotrzebnie.
Przedstawiona interpretacja art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 3a K.p.a. oraz art. 52 § 1 p.p.s.a. nie narusza konstytucyjnego prawa strony do sądu. To bowiem sąd administracyjny nadal samodzielnie weryfikuje dopuszczalność skargi, a w szczególności we własnym zakresie ocenia, czy zaistniały przesłanki do pozostawienia ponaglenia bez rozpoznania na podstawie art. 37 § 3a K.p.a. Stanowisko organu administracji w tej mierze nie wiąże sądu - zgodnie z wypracowaną w orzecznictwie i utrwaloną już na gruncie instytucji ponaglenia zasadą, że fakt i sposób ewentualnego rozpoznania bądź nierozpoznania ponaglenia (tu odpowiednio: ewentualnego pozostawienia ponaglenia bez rozpoznania) przez właściwy organ administracji nie ma znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi przez sąd.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że skoro skarżący 27 grudnia 2023 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Dwikozach, to wniesione 23 grudnia 2023 r. ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, dotyczące domniemanej bezczynności organu pomocy społecznej w postępowaniu wszczętym na podstawie wniosku z 22 grudnia 2023 r. -zostało złożone przedwcześnie. W konsekwencji, takie ponaglenie nie mogło – w świetle regulacji art. 37 § 3a K.p.a. odnieść zamierzonego skutku w postaci "wyczerpania środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a.
Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł o odrzuceniu wniesionej w niniejszej sprawie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. – jako niedopuszczalnej.