Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcachz 11 października 2023 r., sygn. akt II SAB/Ke 83/23

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 27 stycznia 2022 r. S. D. (zwane dalej "Stowarzyszeniem") wystąpiło do Inne, za pośrednictwem poczty elektronicznej, o udostępnienie informacji, cyt.:

"1. Prosimy o podanie wartości zadłużenia placówki na dzień złożenia wniosku z rozbiciem na:

1. - zadłużenie wymagalne
2. - zadłużenie niewymagalne.
3. 2. Czy względem placówki toczą się postępowania komornicze lub inne postępowania windykacyjne?
4. 3. Ile osób zatrudnionych jest w placówce na dzień złożenia wniosku w rozbiciu:
5. - osoby zatrudnione na umowę o pracę
6. - osoby zatrudnione na umowę zlecenie
7. - osoby zatrudnione na umowę o dzieło
8. - osoby prowadzące działalność gospodarczą zatrudnione na podstawie umowy kontraktowej.
9. 4. Czy w placówce zatrudnione są osoby, które nie wykorzystały urlopu z lat poprzednich? Jeśli tak, ile jest takich przypadków i jakich lat dotyczą?
10. 5. Prosimy o podanie informacji na dzień złożenia wniosku, ilu pracowników jest zatrudnionych w poszczególnych komórkach organizacyjnych szpitala biorąc pod uwagę formę zatrudnienia (jak w p. 3), przeciętny miesięczny wymiar zatrudnienia z podziałem na pracę zasadniczą oraz dyżury medyczne, a także uwzględniając pełnione stanowisko:
11. - lekarz (w tym ilu specjalistów w jakiej dziedzinie)
12. - pielęgniarz/pielęgniarka
13. - technik elektroradiologii
14. - diagnosta laboratoryjny
15. - technik laboratoryjny
16. - pracownik administracyjny
17. - pozostali.
18. 6. Prosimy o podanie wynagrodzenia zasadniczego na wszystkich stanowiskach w placówce (z przypisaniem stanowisko - wynagrodzenie), jeżeli na danym stanowisku występuje zróżnicowanie wynagrodzenia zasadniczego prosimy o wyszczególnienie wszystkich z wyjaśnieniem i z czego wynikają różnie.
19. 7. Prosimy o podanie informacji z ostatnich 6 miesięcy o podwyżkach wynagrodzenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach (z przypisaniem stanowisko - kwota podwyżki).

8 Prosimy o podanie informacji z ostatnich 6 miesięcy o nagrodach, dodatkach, premiach przyznanych na poszczególnych stanowiskach (z przypisaniem stanowisko - kwota nagrody, dodatku, premii - data - uzasadnienie).

1. 9. Prosimy o podanie informacji jakie wykształcenie wymagane jest na stanowisku technik elektroradiologii?
2. 10. Prosimy o podanie informacji w której tabeli współczynnika pracy zaszeregowane zostały osoby na stanowisku technik elektroradiologii, w świetle ustawy o sposobie ustalania najniższego wynagrodzenia zasadniczego pracowników wykonujących zawody medyczne.
3. 11. Czy kierownictwu placówki znana jest liczba pracowników, którzy powinni poddać się obowiązkowemu szczepieniu na [...] zgodnie z rozporządzeniem ministra zdrowia? Jeśli tak, prosimy o podanie ilości.
4. 12. Czy kierownictwu placówki znana jest liczba osób, które na dzień złożenia wniosku poddały się szczepieniu o którym mowa w pkt. 11?
5. 13. Czy kierownictwo placówki podjęło decyzje dotyczące zadysponowania pracowników, którzy nie zdecydują się na szczepienie o którym mowa w pkt.ll? Jeśli tak, prosimy o podanie rozwiązania.
6. 14. Ile szpital wydzielił łóżek covidowych i jaki odsetek łącznej liczby łóżek stanowią?
7. 15. W jakim procencie i w jakiej kwocie szpital zrealizował kontrakt z NFZ w 2021 dla pacjentów niecovidowych. Czy niezrealizowany kontrakt będzie musiał być zwrócony?".

Wnioskodawca wystąpił o przesłanie powyższych informacji na adres skrzynki pocztowej Stowarzyszenia: [email protected].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Stowarzyszenie zarzuciło Inne bezczynność w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, podnosząc, że organ do dnia wniesienia skargi nie udzielił żądanej we wniosku informacji publicznej. W związku z powyższym, strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U z 2018 r., poz. 1330 ze zm. - aktualnie tekst jedn. z 2022 r., poz. 902 - zwanej dalej: "ustawą" lub "u.d.i.p.") poprzez brak realizacji wniosku w ustawowym terminie. Nadto Stowarzyszenie zarzuciło prowadzenie postępowania mające cechy rażącego naruszenia prawa i wniosło o:

1. 1. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 27 stycznia 2022 r.;
2. 2. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
3. 3. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wskazało, że 27 stycznia 2022 r. wniosło o udostępnienie ww. informacji publicznej. Wyjaśniło, że 21 czerwca 2023 r. podczas sesji absolutoryjnej rady powiatu "w dużym skrócie mówiono o sytuacji szpitali" podległych Starostwu Powiatowemu w K.. Podczas obrad zarówno dyrektor ds. medycznych jak i pełnomocnik procesowy pracowników mówili o złej sytuacji placówki. Z informacji wynika, że placówka jest nie tylko w bardzo trudnej sytuacji finansowej grożącej postępowaniami egzekucyjnymi, ale również zapadły niekorzystne dla placówki wyroki dotyczące zasad wynagradzania pracowników.

Jednocześnie Stowarzyszenie w ostatnich tygodniach otrzymało informacje o wysokich wynagrodzeniach osób zarządzających szpitalem, co może budzić społeczny sprzeciw. Zdaniem Stowarzyszenia, w tej sytuacji zobligowanie skarżącego do rozpoznania wniosku w celu analizy sposobu zarządzania placówką przez nowe kierownictwo oraz właściwą kontrolę Zarządu Powiatu Kieleckiego nad podległą jednostką jest właściwe i konieczne.

W odpowiedzi na skargę Inne wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość oraz stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że wiedzę o złożeniu powyższego wniosku uzyskał dopiero z treści skargi. W toku wyjaśniania sprawy ustalono zaś, że wiadomość wysłana drogą mailową, zawierająca wniosek o udzielenie informacji publicznej, została automatycznie umieszczona w tzw. spamie elektronicznej skrzynki odbiorczej. Wnioskujący o udzielenie informacji nie wnosił ponaglenia, zgodnie z treścią art. 53 § 2b p.p.s.a., co doprowadziło do sytuacji, że organ dopiero z treści skargi dowiedział się o istnieniu wniosku.

Organ podkreślił, że niezwłocznie po uzyskaniu wiedzy o złożeniu wniosku przystąpił do opracowania danych potrzebnych do udzielenia informacji i informacji tej udzielono wnioskującemu pismem z 19 lipca 2023 r. wysłanym listem poleconym.

Dalej organ wskazał, że zaistniałe opóźnienie w udzieleniu odpowiedzi na wniosek w przedmiocie informacji publicznej nie było spowodowane zawinionym działaniem, lecz wynikiem przypadku związanego z działaniem poczty elektronicznej. Zobowiązany nie kwestionuje, że nie zachowano terminu 14 dni na udzielenie odpowiedzi na wniosek. [...], w jego ocenie, bezczynność w udzieleniu informacji publicznej nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, gdyż nie tylko udzielił informacji niezwłocznie, po wypłynięciu skargi, ale również udzielił jej w sposób wyczerpujący i skrupulatny. Zdaniem organu, w sprawie nie miało miejsca rażące naruszenie prawa, z uwagi na niezawinione okoliczności, które legły u podstaw usprawiedliwionego opóźnienia.

W piśmie procesowym z 10 października 2023 r. Stowarzyszenie poinformowało, że 19 lipca 2023 r. otrzymało od organu żądaną informację publiczną, a w związku z tym ogranicza skargę co do zobowiązania organu do załatwienia wniosku, zaś w pozostałym zakresie podtrzymuje skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 - 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej - czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK [...] i z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK [...], postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK [...], dostępne: [...], jak i dalej powołane orzeczenia).

Ponadto stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa niniejsza mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, ponieważ przedmiotem skargi jest bezczynność organu, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie tej skargi w trybie uproszczonym nie była wymagana.

Zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia, jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju. Stosownie do art. 4 ust. 3 ustawy podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej wówczas, gdy są w jej posiadaniu. W przeciwnym przypadku obowiązek taki nie występuje, a dla uchylenia się od zarzutu bezczynności w tym przedmiocie wystarczające jest poinformowanie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji.

Natomiast, jeśli organ posiada określoną informację publiczną, powinien rozpoznać wniosek na zasadach uregulowanych w ustawie. W myśl art. 10 ust. 1 tej ustawy informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Przy czym ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej i jej udostępnienie jest czynnością materialno-techniczną. W art. 16 ust. 1 ustawy przewidziana została forma decyzji dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz dla umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

W świetle powyższych uregulowań przyjąć należy, że bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej wystąpi wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, będący w jej posiadaniu, nie podejmuje w przewidzianym terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa bezczynność zaistnieje zarówno wtedy, gdy nie zostanie dotrzymany termin załatwienia sprawy, jak i w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od takiego obowiązku.

W niniejszej sprawie skarżące Stowarzyszenie zarzuciło Inne bezczynność, wskazując, że organ nie udzielił odpowiedzi na wniosek z dnia 27 stycznia 2022 r., złożony za pośrednictwem poczty elektronicznej, o udostępnienie informacji publicznej.

Poza sporem jest, że Inne był podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), a żądane we wniosku informacje stanowiły informację publiczną w rozumieniu ustawy.

Z zestawienia treści skargi, odpowiedzi na skargę oraz pism zawartych w aktach sprawy wynika, że:

1. - po pierwsze, wniosek skarżącego z 27 stycznia 2022 r. został złożony za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres organu - [email protected];
2. - po drugie, wniosek ten dotyczył informacji publicznej i był skierowany do organu obowiązanego do jej udzielenia;
3. - po trzecie, do dnia wniesienia skargi do WSA w Kielcach na bezczynność Inne nie doręczono stronie skarżącej żądanej informacji publicznej. Pismo stanowiące odpowiedź organu na wniosek organ przesłał na adres skarżącego listem poleconym 19 lipca 2023 r.

W kontekście przytoczonych ustaleń zasadnym jest stwierdzenie, że wniosek Stowarzyszenia z 27 stycznia 2022 r. nie został przez organ załatwiony w sposób zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami u.d.i.p. - co oznacza, że organ pozostawał w dacie wniesienia skargi w bezczynności. Dla stwierdzenia stanu bezczynności bez znaczenia pozostają okoliczności, z powodu których organ nie udzielił stronie w ustawowym terminie żądanych informacji.

Podkreślić należy, że rozpatrując skargę na bezczynność, Sąd musi rozważyć, czy po jej wniesieniu nie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania sądowego. Jak wynika bowiem z akt sprawy, po wniesieniu skargi do Sądu (7 lipca 2023 r.), organ przesłał za pośrednictwem Poczty [...] 19 lipca 2023 r. na adres Stowarzyszenia wszystkie żądane informacje.

Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że w sprawie niniejszej udostępnienie przez organ, już po wniesieniu do Sądu skargi na bezczynność, żądanej przez Stowarzyszenie informacji publicznej powoduje, że zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego z 27 stycznia 2022 r. stało się bezprzedmiotowe. Organ nie pozostaje już bowiem w stanie bezczynności, gdyż udzielił wnioskodawcy żądanej informacji publicznej. Tym samym stan bezczynności ustał po wniesieniu skargi - lecz przed wydaniem orzeczenia w sprawie. Jak już podkreślono na wstępie, Sąd, rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność organu, zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny istniejący w chwili orzekania.

Z wyżej przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w pkt. I sentencji wyroku orzekł o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego, jako bezprzedmiotowego - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Udostępnienie informacji publicznej przed rozpoznaniem skargi nie zwalnia jednak Sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego rodzaju skargi. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK [...], publ. CBOSA). Podkreśla się również, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne.

Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por. wyrok NSA z 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK [...], publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK [...], publ. CBOSA).

W ocenie Sądu, taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Z akt sprawy wynika, że organ zignorował wniosek Stowarzyszenia, bowiem od dnia wniesienia tego wniosku nie podejmował żadnych czynności mających na celu jego rozpoznanie, a bezczynność organu utrzymywała się kilkanaście miesięcy. Przekroczenie ustawowych terminów rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z 27 stycznia 2022 r. było znaczne, gdyż nastąpiło dopiero 19 lipca 2023 r.

Należy wyjaśnić, że Stowarzyszenie wykazało w skardze, że skierowało wniosek na prawidłowy, publicznie dostępny adres poczty elektronicznej organu. Wobec powyższego jako nieuwalniające od zarzutu bezczynności Sąd ocenił twierdzenia organu, że przedmiotowy wniosek został automatycznie umieszczony w tzw. spamie skrzynki odbiorczej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 maja 2017 r., sygn. akt I OSK [...] (dostępny w bazie orzeczeń CBOIS) stwierdził, że ryzyko nieodebrania czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ, a nie skarżącego. Z orzecznictwa wynika w istocie domniemanie, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to dotarła ona do adresata. Odmienne zapatrywanie sprawiałoby, że w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) byłoby iluzoryczne, a jego skuteczność zależna byłaby od woli organu.

Godziłoby to w regulacje konstytucyjne, wymagające zapewnienia sprawności działania władz publicznych (preambuła Konstytucji), jak też dostępność informacji publicznej - art. 61 ust. 1 Konstytucji (zob. też wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK [...], Lex nr 2774331).

Mając powyższe na uwadze Sąd w pkt. II sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

O kosztach postępowania w pkt. III sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te, w łącznej wysokości [...] zł, złożyły się: wpis od skargi - [...] zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika - [...] zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964).