Uzasadnienie
Pismem z 25 września 2020 r. Stowarzyszenie [...] skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek. Skarżące Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 11 lipca 2020 r. w zakresie nieudostępnionych informacji publicznych oraz stwierdzenie, czy organ dopuścił się bezczynności oraz czy miała ona charakter rażącego naruszenia prawa, a także zasądzenie od organu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w dniu 11 lipca 2020 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej wystosował wniosek do Burmistrza Miasta i Gminy D. o udostępnienie informacji publicznej. W dniu 12 sierpnia 2020 r. organ udzielił odpowiedzi częściowej, gdyż podane zostały kwoty nagród oraz uzasadnienie ich przyznania, w rubryce imię i nazwisko wpisano natomiast stanowiska. W ocenie skarżącego, organ nie udzielił odpowiedzi w zakresie podania listy nazwisk pracowników samorządowych z przyporządkowaną kwotą nagrody i jej uzasadnieniem.
W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że jest ona nieuzasadniona. Nie zgodził się ze skarżącym, że pozostaje bezczynny, podnosząc, że udzielił odpowiedzi na wniosek zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Jakkolwiek wynagrodzenia pracowników Urzędu Miasta i Gminy w D. są informacją o majątku publicznym, to jednak dostęp do tej informacji podlega ograniczeniom ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Jak wynika z przedstawionej Sądowi dokumentacji, w dniu 11 lipca 2020 r. skarżące Stowarzyszenie wysłało drogą elektroniczną do Urzędu Miasta i Gminy w D. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
- a) udostępnienia listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2019 r. oraz w 2020 r. otrzymali nagrodę/nagrody oraz wysokość tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę do przyznania tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego,
- b) podanie, czy w stosunku do pracowników samorządowych, którzy (dot. pkt a) otrzymali nagrody w 2020 r. wpływały do organu skargi lub nagrodzone osoby dopuściły się naruszeń prawa, w tym nieuprawnionego udostępnienia danych osobowych,
- c) podanie, czy w stosunku do pracowników samorządowych, którzy (pkt a) otrzymali nagrody w 2019 r. wpływały do organu skargi lub nagrodzone osoby dopuściły się naruszeń prawa, w tym nieuprawnionego udostępnienia danych osobowych.
Jako podstawę do udzielenia powyższych informacji wskazano art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. na datę złożenia wniosku - Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą lub u.d.i.p.
W dniu 21 lipca 2020 r. organ zwrócił się do wnioskodawcy "z prośbą o wydłużenie terminu odpowiedzi na wniosek do 14.08.2020 r., ponieważ pracownik merytoryczny z wydziału kadr przebywa na dłuższym urlopie."
Dnia 12 sierpnia 2020 r. organ drogą mailową, w odpowiedzi na wniosek, przesłał skarżącemu informację w formie tabelarycznej, przedstawiającą kwoty nagród przyznanych w roku 2019 i 2020 wraz z uzasadnieniem przyznania nagrody, przy czym w rubryce "nazwisko i imię" wskazał stanowisko, jakie piastuje osoba, której nagroda w określonej wysokości została przyznana. Jedynie w przypadku sekretarza, skarbnika, zastępcy skarbnika oraz kierownika wydziału, wskazano imię i nazwisko osoby, której przyznano nagrodę w 2019 r.
Po uzyskaniu tej informacji, strony prowadziły dalszą korespondencję mailową, z której wynika, że Stowarzyszenie uznało, że organ nie udzielił pełnej odpowiedzi na wniosek, gdyż "każdy z pracowników samorządowych zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych zaliczany jest do funkcjonariuszy publicznych".
Bezspornym jest, że organ nie przesłał skarżącemu innej informacji poza opisaną wyżej z dnia 12 sierpnia 2020 r., a z odpowiedzi na skargę wynika, że Burmistrz Miasta i Gminy D. udostępniając informację kierował się treścią art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przyjmując, że stanowiska, którym nie przyporządkował imienia i nazwiska osób je pełniących, a otrzymały one nagrody w roku 2019 i 2020, nie są związane z pełnieniem funkcji publicznych. W związku z tym organ uznał, że dane osobowe tych osób są chronione na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy i podlegały animizacji przy udostępnieniu informacji publicznej, jakiej domagał się wnioskodawca.
W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Burmistrz Miasta i Gminy D. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia będącej w jego posiadaniu informacji publicznej. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.
Nie ma również sporu co do tego, że żądane przez Stowarzyszenie informacje dotyczące wysokości nagród wypłaconych pracownikom samorządowym zatrudnionym w Urzędzie Miasta i Gminy D. stanowią – co do zasady - informację publiczną. Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi bowiem, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Stosownie do treści art. 6 ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f). Informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Każda informacja o środkach wydatkowanych przez organy władzy publicznej oraz podmioty wykonujące zadania publiczne stanowi więc informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy.
Osią sporu pomiędzy stronami jest natomiast wykładnia art. 5 ust. 2 ustawy i odpowiedź na pytanie, jak należy zastosować ten przepis w stanie faktycznym sprawy, a w szczególności, czy Burmistrz Miasta i Gminy D. zobowiązany jest do udostępnienia imion i nazwisk osób pełniących stanowiska wyszczególnione w tabeli, zawartej w odpowiedzi na wniosek Stowarzyszenia, które otrzymały nagrody w roku 2019 i 2020 i były pracownikami zatrudnionymi w Urzędzie Miasta i Gminy D.. Jak wynika z dokumentacji sprawy, organ nie miał wątpliwości co do ujawnienia żądanych we wniosku danych osób piastujących funkcję sekretarza, skarbnika, zastępcy skarbnika oraz kierownika wydziału. Stanowiska, których pełnienie – zdaniem organu – objęte jest ochroną, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., to: inspektor, starszy inspektor, koordynator projektu, referent, podinspektor, pomoc administracyjna, robotnik gospodarczy, zastępca kierownika, strażnik miejski i starszy strażnik miejski, kierownik, sprzątaczka, informatyk, sekretarka, kierowca, konserwator, główny specjalista.
Zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Z powyższego unormowania wynika, że obowiązkiem organu jest udzielenie informacji dotyczącej każdego, kto pełni funkcję publiczną w organach władzy publicznej lub wykonuje powierzone mu państwowe lub samorządowe zadania, nawet jeżeli nie wyraził on zgody na udzielenie takiej informacji. Obowiązek ten nie obejmuje natomiast informacji dotyczących pracowników niepełniących funkcji publicznych, gdyż w tym przypadku podlegają one prawnej ochronie, a ich udostępnienie może nastąpić jedynie za zgodą danego pracownika. W stanie faktycznym sprawy kwestią wymagającą oceny było to, czy zasadnie organ uznał, że wymienieni wyżej pracownicy urzędu, niewskazani z imienia i nazwiska w udostępnionej informacji publicznej, nie pełnią funkcji publicznych w rozumieniu przytoczonego wyżej przepisu. Do udzielenia odpowiedzi na to pytanie koniecznym jest wyjaśnienie, kto jest osobą pełniącą funkcje publiczne lub mającą związek z pełnieniem tych funkcji.
Wykładnia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, była już przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 185/20 (LEX nr 3044291) oraz z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2842/19 (LEX nr 3042557). Przedstawione w tych orzeczeniach rozważania oraz wynikające z nich stanowisko prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela i przyjmuje jako własne.
Nie ulega wątpliwości, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej ustawodawca nie zdefiniował pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne. Jak podkreślono w obu przywołanych wyżej wyrokach NSA, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (por. wyroki NSA z 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14 i z 21 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 33/17, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Podkreśla się, że osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa.
Istotne jest posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii (por. wyrok NSA z 15 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1044/13, publ. j.w.). Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). W doktrynie spostrzeżono, że nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17).
Odnosi się to w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego np. do kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 213/14, publ. j.w.; wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt I CSK 190/12; publ. OSNC 2013/5/67). Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 5/14; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 395/14, publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl).
Dominujące orzecznictwo sądów administracyjnych opowiada się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych. Przyjmuje się generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 125/11, publ. j.w.; postanowienie SN z 25 czerwca 2004 r., sygn. akt V KK 74/04). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Można zatem założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Nie oznacza to wszak utożsamienia tych pojęć, lecz ich komplementarną interpretację.
Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców u.d.i.p. oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej, nie uchybiając art. 51 ust. 1 i art. 47 Konstytucji RP, a zatem znajduje dodatkową podstawę w wykładni prokonstytucyjnej. Co więcej, taka wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej służący transparentności działania władzy publicznej także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, a zatem wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14, publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Godzi się bowiem zauważyć, że ograniczenie dostępności informacji publicznej jest wyjątkiem od zasady (por. art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP), a zatem ewentualne wątpliwości w tej mierze należało przesądzać na rzecz zasady jawności (zasadę tę potwierdza wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 951/14, publ. j.w.).
Należy też zauważyć, że pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną na gruncie u.d.i.p. nie zawęża się do definicji tego pojęcia zawartej w Kodeksie karnym (art. 115 § 13 i 19). Po pierwsze, Kodeks karny jest regulacją podstawową dla norm prawa karnego, nie zaś administracyjnego. Po drugie, racjonalny ustawodawca nie zawarł w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. odesłania do definicji ww. pojęcia ujętej w Kodeksie karnym, gdy tymczasem uczynił to względem pojęcia funkcjonariusza publicznego w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Przyjmując zatem racjonalność działania ustawodawcy założyć należy, że jego wolą było nadanie pojęciu "osób pełniących funkcje publiczne" autonomicznego znaczenia na gruncie u.d.i.p. Spostrzeżenie to koresponduje ze stanowiskiem doktryny, zgodnie z którym przepisy Kodeksu karnego dokonują autonomicznie, jedynie na potrzeby wewnętrznej treści tego aktu normatywnego, definiowania omawianej kategorii podmiotowej, w konsekwencji czego użyte w określonym w nich znaczeniu pojęcia mogą stanowić zaledwie wskazówkę interpretacyjną dla ustalenia desygnatów nazwy "osoba pełniąca funkcję publiczną", użytej w u.d.i.p. (zob. J. Uliasz, Prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne, "Samorząd Terytorialny" 2013, nr 3, s. 58).
Mając powyższe na uwadze, należy wyraźnie stwierdzić, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie u.d.i.p. autonomiczne i szersze znaczenie, niż w art. 115 § 13 i § 19 Kodeksu karnego.
Wskazać ponadto należy, że interpretacji pojęć użytych w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (publ. OTK - A 2006/3/30). Stwierdził m.in., że analizowane pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne jest ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa z art. 61 ust. 1, a więc nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne.
Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu cytowanego przepisu są nie tylko osoby działające w sferze imperium, ale również te, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a więc osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Zdaniem Trybunału nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne.
Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK dostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.
Pomocne w kwalifikacji pracowników jako pełniących funkcje publiczne mogą być przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. z 2018 r. poz. 936). W przepisach tego rozporządzenia do stanowisk obsługi, czy pomocniczych zaliczone zostały m.in. następujące stanowiska: starszy majster, kierownik magazynu, sekretarka, pomoc administracyjna: biurowa, techniczna, laboratoryjna (załącznik nr 3, pkt II - tabela, lit. F stanowiska w samorządowych jednostkach organizacyjnych, stanowiska pomocnicze i obsługi). Taka kwalifikacja stanowisk usługowych (obsługowych) i pomocniczych jest jednocześnie spójna z wykładnią prezentowaną w zdecydowanej większości przez sądy administracyjne i TK w kontekście art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a przy tym jest ona zgodna z powszechnym rozumieniem takich kategorii zatrudnienia w urzędach samorządowych i samorządowych jednostkach organizacyjnych.
Z kolei inaczej zaszeregowani zostali pracownicy samorządowi zatrudnieni m.in. na stanowiskach inspektora, starszego inspektora, podinspektora czy referenta. Te stanowiska mają charakter stanowisk urzędniczych, zatem nie mogą zostać jednocześnie uznane za stanowiska usługowe czy pomocnicze. W przeciwnym razie dokonany przez prawodawcę podział byłby iluzoryczny (załącznik nr 3, pkt II - tabela, lit. F stanowiska w samorządowych jednostkach organizacyjnych, stanowiska urzędnicze). Jako stanowiska kierownicze urzędnicze wymieniono natomiast m.in. naczelnika (kierownika) wydziału (działu, zespołu, pracowni, samodzielnego referatu, samodzielnej sekcji, laboratorium, placówki specjalistycznej i innej komórki organizacyjnej), kierownika zespołu, a także kierownika sekcji (zmiany, referatu), zastępcę naczelnika (kierownika) wydziału (działu, zespołu, pracowni, samodzielnego referatu, samodzielnej sekcji, laboratorium, placówki specjalistycznej i innej komórki organizacyjnej).
W orzecznictwie sądów administracyjnych za pracowników na stanowiskach o charakterze usługowym czy technicznym, traktuje się szeregowych pracowników nieposiadających żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujących szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. obsługa biurowa, informatyczna, utrzymanie czystości, serwis techniczny, sekretarka, kucharka, kierowca, portier, pracownik ochrony, kierownik administracyjny odpowiadający za pracę personelu obsługowego i administracyjnego). Można zatem przyjąć, że osoby te, mimo że są zatrudnione w organie władzy publicznej, nie pełnią funkcji publicznych, o jakich mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Powyższe oznacza, że pracownikami samorządowymi pełniącymi funkcje publiczne będą nie tylko osoby zajmujące takie stanowiska kierownicze, jak sekretarz, skarbnik, zastępca skarbnika oraz kierownik wydziału - jak uznał Burmistrz Miasta i Gminy D. - ale także inni pracownicy samorządowi, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym. W ocenie Sądu, takimi osobami będą niewątpliwie pracownicy merytoryczni Urzędu, którzy w indywidualnych sprawach innych podmiotów prowadzą postępowania administracyjne i wydają decyzje administracyjne, czy też osoby uprawnione do wydawania zaświadczeń w imieniu organu. Ustalenie, które stanowiska wymienione w tabeli stanowiącej odpowiedź na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej powiązane są z pełnieniem funkcji publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 2 zdanie 2 u.d.i.p., powinna być poprzedzona stosownym badaniem zakresu czynności związanych z tymi stanowiskami przy uwzględnieniu przedstawionych wyżej rozważań.
Imiona i nazwiska tych pracowników samorządowych, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania wywierające wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, z pewnością winny zostać udostępnione w ramach udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącego Stowarzyszenia, gdyż ochrona przewidziana w art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. nie dotyczy tych osób.
Z przepisów ustawy wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony przez:
- - udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno – technicznej),
- - wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.,
- - zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy,
- - wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek.
Zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępniania informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Ponadto, z art. 13 u.d.i.p. wynika, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1), a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
Mając na uwadze stan faktyczny sprawy i przedstawioną wyżej wykładnię pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne oraz mających związek z pełnieniem tych funkcji" użytego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie ulega wątpliwości, że organ nie udzielił pełnej odpowiedzi na wniosek skarżącego Stowarzyszenia, gdyż poza udostępnionymi informacjami pozostały te, które dotyczą nagród dla imiennie oznaczonych pracowników samorządowych, którzy pełnią funkcje publiczne oraz mają związek z pełnieniem tych funkcji. Jak już podkreślono wyżej, informacja w tym zakresie nie może ograniczać się jedynie - jak przyjął organ - do osób zajmujących stanowiska kierownicze (nie wszystkie zresztą, gdyż w tabeli znajduje się m.in. pozycja "kierownik", przy czym nie sposób ustalić, jakiej jednostki organizacyjnej stanowisko to dotyczy, a co za tym idzie ocenić, czy jest ono związane z pełnieniem funkcji publicznych).
Sąd nie jest jednocześnie władny do tego, aby określić w niniejszej sprawie, które konkretnie stanowiska w Urzędzie Miasta i Gminy w D. wiążą się z pełnieniem funkcji publicznych, a które przymiotu takiego nie posiadają, gdyż zależy to od analizy zakresu kompetencji i zadań danego stanowiska. W zaprezentowanych wyżej rozważaniach Sąd wskazał natomiast na kryteria, jakimi winien kierować się organ przy wykonaniu wyroku i uzupełnieniu udostępnienia żądanej informacji w kwestionowanym przez skarżącego zakresie.
Ustalenie, że informacja publiczna wnioskowana przez skarżące Stowarzyszenie została udzielona jedynie częściowo, powoduje konieczność uwzględnienia skargi i przyjęcie, że organ pozostaje w bezczynności, o czym Sąd orzekł w pkt I wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Mając na uwadze treść art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w pkt II wyroku Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie pozostawił bowiem wniosku skarżącego bez żadnej reakcji, a niepełna odpowiedź nie wynikała z celowego działania, lecz była wynikiem wątpliwości interpretacyjnych dotyczących rozumienia pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne oraz mających związek z pełnieniem tych funkcji", użytego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dokonując powyższej oceny, Sąd uwzględnił, że kwalifikując czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie.
Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest bowiem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., II OSK 468/13; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15 – wszystkie dostępne na https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wystąpienia tych szczególnych przesłanek Sąd nie dostrzegł w stanie sprawy.
Orzeczenie o kosztach postępowania zawarte w pkt III wyroku uzasadnia treść art. 205 § 2 p.p.s.a.