Uzasadnienie
Pismem z dnia 7 września 2011 r. Stowarzyszenie "[...] w K. złożyło skargę na bezczynność Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu, polegającą na nieudzieleniu odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 10 marca 2011., zarzucając naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Strona skarżąca wniosła o nakazanie Dyrektorowi Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu. rozpoznania wniosku z dnia 10 marca 2011 r. w części dotyczącej odpowiedzi na pytanie nr 30 oraz o wymierzenie grzywny.
Uzasadniając skargę wskazano, że w piśmie z dnia 19 kwietnia 2011 r. uzyskano odpowiedź na część spośród zadanych pytań, natomiast co do pozostałej części pytań Dyrektor ZIKiT zobowiązał się do udzielenia odpowiedzi w terminie późniejszym. W piśmie z dnia 2 czerwca 2011 r. uzyskano odpowiedź na niektóre z pozostałych pytań, co 40 części pytań poinformowano o wydaniu decyzji w sprawie odmowy udzielenia informacji publicznej, natomiast na pytanie 30, które brzmiało: "Czy przydzieliła Pani abonamenty SO jakimkolwiek innym, niewymienionym wyżej podmiotom, a jeżeli tak, to jakim podmiotom, ile abonamentów i o jakich numerach?" uzyskano odpowiedź: "Do dyspozycji tutejszej jednostki pozostaje 100 szt. z przeznaczeniem na wymianę, uzupełnienie zgubionych abonamentów oraz do wykorzystania w przypadku organizacji na terenie Miasta Krakowa uroczystości typu: konferencje i wizyty zagranicznych delegacji szczebla rządowego, prezydencję, itp."
Strona skarżąca podała także, iż pismem z dnia 21 czerwca 2011 r. wezwała do usunięcia naruszenia prawa i udzielenia pełnej odpowiedzi na wniosek z dnia 10 marca 2011 r. w części dotyczącej odpowiedzi na pytanie nr 30. Pismem z dnia 18 lipca 2011 r. organ podtrzymał odpowiedź zawartą w piśmie z dnia 2 czerwca 2011 r. i tym samym nie udzielił wnioskowanej informacji. Strona skarżąca wskazała też na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt l OSK 236/11 w sprawie ze skargi członka stowarzyszenia.
Nadto w skardze wskazano, że w niniejszej sprawie zadano pytanie o zdarzenia przeszłe dotyczące przydzielenia abonamentów podmiotom innym niż wymienione w pytaniach od 1 do 29, natomiast uzyskano odpowiedź o zdarzeniach teraźniejszych, tzn. o pozostawaniu w dyspozycji ZIKiT 100 szt. abonamentów.
W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, iż wnioskiem z dnia 10 marca 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej wystąpiono o udostępnienie informacji w sprawie ilości i numerów abonamentów postojowych rocznych służbowych SO na rok 2011. Pismem znak: [...] z dnia 19.04.2011 r. organ udzielił informacji publicznej w części (pytania 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 i 14, 19 i 20, 25 i 26) oraz poinformował o udzieleniu informacji w pozostałym zakresie w terminie późniejszym z uwagi na konieczność analizy licznej dokumentacji. Pismem znak: [...] z dnia 2 czerwca 2011 r. organ udzielił odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w tej części, która nie została objęta decyzją w sprawie odmowy dostępu do informacji publicznej z powodu naruszenia przepisów ustawy z dnia 5 sierpnia 200r. o ochronie informacji niejawnych.
W ocenie organu skarga jest niezasadna, ponieważ żądane informacje zostały skarżącemu udzielone w pismach z dnia 2 czerwca 2011 r. i 18 lipca 2011 r. Zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2007 r. (II SAB/Wa 122/06, LEX nr 322975) w sprawie udzielenia informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności, gdy w ogóle nie udziela wnioskodawcy informacji publicznej. Z przedstawionego wyżej stanu faktycznego wynika, że udzielono informacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 Ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012r., póz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.
Zgodnie zaś z brzmieniem art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 - 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, póz. 1198 ze zm.) każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 tej ustawy, prawo.dostępu do informacji publicznej (ust. 1). Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu faktycznego lub prawnego (ust. 2).
W myśl art. 4 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki. organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Do takich podmiotów należy Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu, który reprezentuje jednostkę organizacyjna samorządu terytorialnego.
Stosownie do art. 1 ust. 1 - 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie (ust. 1), przy czym przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (ust. 2). Za utrwalony w orzecznictwie należy uznać pogląd, w myśl którego informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Informacją publiczną w świetle przepisów art. 1 i 6 ustawy jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006r, sygn. akt l OSK 123/06, opubl.
LEX nr 291357). Dla traktowania danej informacji jako informacji publicznej decydujące jest nie samo jej wytworzenie, lecz fakt, że została pozyskana i przetworzona w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011r., sygn. akt l OSK 638/11, opubl. LEX nr 1082790). Za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej można uznać każdą informację dotyczącą okoliczności stanowiącej wyodrębniony przedmiot zainteresowania określonego podmiotu lub choćby hipotetycznej grupy osób, dotyczący funkcjonowania władzy publicznej. Wyliczenie zawarte w art. 6 ma przy tym jedynie charakter przykładowy. Informacją publiczną jest nie tylko informacja dotycząca formy i treści dokumentów urzędowych, ale także utrwalony w dowolny sposób komunikat, wiedza, świadomość o jakimś fakcie. Obowiązek udostępnienie informacji publicznej '- w tym dokumentów, dotyczy zarówno informacji wytworzonych przez podmiot, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jak również tych informacji, których używa on do zrealizowania powierzonych prawem zadań, bez względu na to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu tego podmiotu i jakiej sprawy dotyczą.
W tym zakresie istotnym jest jednak by żądane informacje publiczne służyły realizowaniu zadań publicznych przez ten podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Sama informacja ma natomiast tylko wtedy charakter informacji publicznej, jeżeli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu, od którego wnioskodawca żąda jej udostępnienia.
Termin udostępnienia informacji publicznej na wniosek został określony w art. 13 ust. 1-2 cyt. ustawy, który stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust.
2. Ust. 2 tego przepisu stanowi zaś, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W myśl art. 14 ust. 2, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.
Ograniczenie prawa do informacji publicznej normuje w art. 5 cyt. ustawy.
Stwierdzenie istnienia przesłanek do odmowy udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, która jest wydawana również w sytuacji umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 (art. 16 ust. 1).
Z powyższego wynika, że z bezczynność organu w zakresie dostępu do informacji publicznej ma miejsce nie tylko wówczas, gdy organ lub podmiot będący w jej posiadaniu milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji, ale także kiedy udziela informacji niebędącej przedmiotem wniosku, lub informacji niejasnej, albo niepełnej, jak również gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie.
Należy w ocenie Sądu uznać, co nie było przez skarżony organ kwestionowane, że zarządzanie drogami publicznymi w tym ustanawianie stref płatnego parkowania należy do realizacji zadań publicznych i ma wymiar majątkowy, albowiem opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, są źródłem dochodów własnych gminy, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt f ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, póz. 526 i Nr 127>, póz. 857).
Z załącznika do uchwały Nr XLVIII/594/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Małop. Nr 511 póz. 3306) w sprawie reorganizacji jednostki budżetowej Krakowski Zarząd Komunalny w Krakowie, zmiany jej nazwy i nadania statutu oraz upoważnienia Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie, zwany dalej w tych przepisach ZIKiT, jest samodzielną jednostką organizacyjną Gminy Miejskiej Kraków, nie posiadającą osobowości prawnej, działającą jako wyodrębniona jednostka budżetowa (§ 1). Nadzór nad działalnością ZIKiT sprawuje Prezydent Miasta Krakowa (§ 2 ust. 2). Przedmiotem działalności podstawowej ZIKiT - w myśl § 3 ust. 2 pkt 1, 3 i 4, jest organizowanie, nadzorowanie i prowadzenie, w ramach planu finansowego - w zakresie nie powierzonym do realizacji innym miejskim jednostkom organizacyjnym, komórkom organizacyjnym Urzędu Miasta Krakowa lub podmiotom, wszystkich spraw związanych z gospodarką komunalną oraz transportem w Gminie Miejskiej Kraków, m.in. zadań związanych z zarządzaniem strefą płatnego parkowania zgodnie z ustawą o drogach publicznych i ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Na czele ZIKiT stoi Dyrektor, który kieruje jednostką jednoosobowo i ponosi pełną odpowiedzialność za całokształt jej pracy oraz osiągnięte przez tę jednostkę wyniki (§ 6 ust. 1).
W niniejszej sprawie pytanie nr 30 wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 10 marca 2011 r. dotyczyło wskazania podmiotów, którym przydzielono abonamenty postojowe roczne służbowe SO poza podmiotami wymienionymi w pytaniach nr 1-29, ze wskazaniem tychże podmiotów, liczby abonamentów i ich numerów?".
Zarówno w piśmie z dnia 19 kwietnia 2011 r. (k. [...] akt adm.), które zawierało jedynie wskazanie, że udzielenie odpowiedzi na powyższe pytanie wymaga analizy licznej dokumentacji, jak i w piśmie z dnia 2 czerwca 2011r. (k. [...] akt adm.) nie udzielono wnioskowanej informacji publicznej, ponieważ podano jedynie, że "do dyspozycji tutejszej jednostki pozostaje 100 szt. z przeznaczeniem na wymianę, uzupełnienie zgubionych abonamentów oraz do wykorzystania w przypadku organizacji na terenie Miasta Krakowa uroczystości typu: konferencje i wizyty zagranicznych delegacji szczebla rządowego, prezydencję, itp.". Powyższa odpowiedź, jak słusznie wywodzi strona skarżąca, nie zawiera.konkretnej i jasnej informacji na zadane we wniosku pytanie, które dotyczyło konkretnych podmiotów, którym przydzielono przedmiotowe abonamenty i określenie numerów tych abonamentów. Brak konkretnej odpowiedzi będącej udzieleniem informacji publicznej zgodnie z wnioskiem stanowi o bezczynności Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w jego rozpoznaniu, w związku z czym orzeczono jak w pkt l wyroku, w oparciu o art. 149 § 1 p.p.s.a.
Ponadto w ocenie Sądu bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ zadane pytanie nr 30 było proste i nieskomplikowane, co oznacza że nie wymagało od organu praktycznie żadnego nakładu pracy, celem zadośćuczynienia obowiązkowi ustawy o udzieleniu informacji publicznej. Nadto istotna jest również znaczna zwłoka z udzieleniem odpowiedzi. Najpierw skierowano do strony skarżącej odpowiedź z dnia 19 kwietnia 2012r. informującą jedynie o przedłużeniu terminu do udzielenia odpowiedzi, a następne pismo, również nie stanowiące wymaganej informacji publicznej, sporządzono dopiero w dniu 2 czerwca 2012r. W związku czym orzeczono jak w pkt II wyroku, w oparciu o art. 149 § 1 p.p.s.a.
Grzywnę w pkt III wyroku orzeczono w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a., w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., mając przy tym na względzie, że grzywna ma spełnić funkcję retrybutywną, a jednocześnie dyscyplinującą.
O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.