Uzasadnienie
W dniu 17 czerwca 2020 r. K. R. zwrócił się do [...] za pośrednictwem platformy ePUAP, o udostępnienie informacji publicznej: 1. Czy w [...] są uregulowane procedury użyczania dostępu (odpłatnego, nieodpłatnego) do instrumentu – organów piszczałkowych, 2. Jeżeli nie, to czy [...] w drodze indywidualnych porozumień udzielała zgody na użyczenie tego instrumentu oraz jakie jest jej stanowisko w tej kwestii obecnie.
W dniu 16 lipca 2020 r. K. R. złożył skargę na bezczynność organu polegającą na nieudostępnieniu informacji, której żądał we wniosku o udostępnienie informacji publicznej złożonym przez ePUAP w dniu 17 czerwca 2020 r. Skarżący wniósł o: zobowiązanie [...] do rozpatrzenia wniosku z 17 czerwca 2020 r. w terminie 7 dni od dnia otrzymania odpisu wyroku; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Uzasadniając skargę wskazał, że przedmiotowy wniosek został złożony za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej organu ePUAP, zatem doręczenie wniosku było skuteczne. Niewątpliwie [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Wynika to z faktu, iż jest ona państwową instytucją artystyczną tj. podmiotem dysponującym majątkiem publicznym i wykonującym zadania publiczne, a więc określonym w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Żądana informacja niewątpliwie jest informacją publiczną, ponieważ dotyczy zasad funkcjonowania podmiotu, co wynika to z art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. Do 1 lipca 2020 r. tj. dnia upływu 14-dniowego terminu na rozpatrzenie wniosku podmiot nie rozpatrzył wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Podkreślono, że [...] już wcześniej dopuszczała się celowej bezczynności wobec skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 4/20).
[...] reprezentowana przez Dyrektora Naczelnego M. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie lub oddalenie. Organ wyjaśnił, że ma trudności w odbiorze korespondencji przez ePUAP z uwagi na ograniczenia kadrowe związane z covid -19 spowodowane pracą zdalną. Taka możliwość istnieje jedynie stacjonarnie w biurze i w związku z tym organ nie dopełnił obowiązku przekazania skargi do WSA w ustawowym terminie. Biura organu znajdują się obecnie w wynajmowanych pomieszczeniach z uwagi na prowadzony remont, który również utrudnia zwykłe funkcjonowanie instytucji. W związku z tym informacja została udzielona skarżącemu w dniu 29 września 2020 r. i przesłana pocztą tradycyjną. W ocenie organu zaistniała sytuacja nie może być uznana za celowe działanie, a spowodowane okolicznościami, na które organ nie miał wpływu. Z tych względów organ uznał skargę za niezasadną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola sprawowana przez sąd administracyjny obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tych przypadkach przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Celem skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei art. 149 § 1a p.p.s.a. stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 149 § 1b sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie natomiast z art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).
Wobec tego, że przedmiotem skargi była bezczynność, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a. Stosownie do art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, dalej u.d.i.p) do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a., z tym że: 1) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, 2) skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a.
Skarga w niniejszej sprawie okazała się zasadna.
Prawo dostępu do informacji publicznej wyrażone zostało w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Stosownie do art. 61 ust. 2 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Sposób realizacji prawa do informacji publicznej określa ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. 2019 r., poz. 1429); dalej jako: u.d.i.p.
Rozpatrzenie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej oraz w przypadku zawiadomienia o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej), albo w formie decyzji (w przypadkach określonych w u.d.i.p.). Ustawa nie określa żadnych szczególnych wymogów co do wniosku o udzielenie informacji publicznej, z czego należy wywodzić, że może on być złożony w dowolnej formie, także poprzez e-mail.
Nie budzi wątpliwości, że [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Jako instytucja kultury Województwa [...] jest podmiotem dysponującym majątkiem publicznym i wykonującym zadania publiczne, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.
Żądana informacja jest informacją publiczną na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. W świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest bowiem każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W przedmiotowej sprawie wniosek dotyczył sposobu wykorzystywania majątku publicznego i obowiązujących w [...] regulacji w tym zakresie.
Termin udzielenia informacji publicznej określa art. 13 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Przedłużenie terminu udostępnienia informacji może również wynikać z konieczności poniesienia dodatkowych kosztów przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku i poinformowania o tym wnioskodawcy (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.).
Skarżący zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w dniu 17 czerwca 2020 r. W terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie udzielono mu odpowiedzi. Dopiero w piśmie z 29 września 2020 r., już po wniesieniu skargi, [...] poinformowała, że: 1. w [...] obowiązuje Zarządzenie nr [...] dotyczące kosztów wynajmu instrumentów w tym organów. W przypadku wynajmu organów sporządzane są stosowne umowy cywilnoprawne.
- 2. W bieżącym roku do chwili obecnej nie podpisywano żadnych umów wynajmu organów, ani też wynajmu sali wraz z organami na koncerty zewnętrzne z uwagi na remont sali koncertowej.
Wobec powyższego Sąd stwierdził, że doszło w przedmiotowej sprawie do bezczynności wynikającej z naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Termin na udzielenie informacji publicznej upływał w przedmiotowej sprawie w dniu 1 lipca 2020 r., informację udostępniono dopiero 29 września 2020 r. Skarga na bezczynność została złożona w dniu 16 lipca 2020 r., a zatem w czasie, kiedy trwał stan bezczynności. W związku z powyższym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało stwierdzić, że [...] dopuściła się bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego z 17 czerwca 2020 r., o czym orzeczono w punkcie I sentencji wyroku.
W tym samym punkcie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzeczono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie należało przede wszystkim wziąć pod uwagę, że wprawdzie od złożenia wniosku do udzielenia informacji upłynęły 2 miesiące, niemniej jednak odpowiedź udzielona została zaraz po tym, jak organ ustalił, że wpłynął do niego przedmiotowy wniosek. Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone jedynie dla najbardziej jaskrawych i niczym nieusprawiedliwionych przypadków długotrwałej bierności organów, czego w kontrolowanej sprawie Sąd się nie dopatrzył. Okoliczności przedmiotowej sprawy, w tym brak dostępu do platformy ePUAP ze względu na zmianę na stanowisku dyrektora naczelnego, funkcjonowanie biura z ograniczeniami wynikającymi m.in. z trwającej epidemii Covid-19, wskazują na to, że brak odpowiedzi na wniosek nie miał znamion zaniechania celowego.
Wobec ustalenia, że informacja publiczna została udzielona w całości, należało umorzyć - jako bezprzedmiotowe - postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej, tj. wydania aktu lub dokonania czynności, co uczyniono w pkt II wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt III sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od [...] na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, która odpowiada wysokością kwocie uiszczonego wpisu. Jednocześnie Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o zasądzenia na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego w tej sprawie, a to przy uwzględnieniu dyspozycji zawartej w art. 206 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Zawarte w tym przepisie określenie "w szczególności" świadczy o tym, że może on mieć także zastosowanie w innych okolicznościach. "Uzasadnionym przypadkiem", o którym mowa w tym przepisie jest też sprawa sądowoadministracyjna, w której wystąpiły następujące okoliczności: niezwłoczne usunięcie stanu bezczynności przez organ, niewielki wkład pracy pełnomocnika wobec treści skargi i jej seryjności, inicjowanie podobnych postępowań sądowych przez stronę, istnienie wątpliwości czy rzeczywistą intencją skargi jest doprowadzenie do usunięcia bezczynności organu, czy też uzyskanie zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. II SAB/Ol 3/20 oraz powołane tam postanowienia NSA, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zastosowanie art. 206 p.p.s.a. w niniejszej sprawie uzasadnia znana Sądowi z urzędu (na podstawie analizy bazy CBOiS) okoliczność, że skarżący zainicjował przed sądami administracyjnymi szereg postępowań w podobnych sprawach dotyczących informacji publicznej, będąc reprezentowanym przez tego samego pełnomocnika. Wskazuje to na znikomy nakład pracy pełnomocnika w tej sprawie. Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł jak w punkcie III sentencji wyroku.