Uzasadnienie
Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomieniem z dnia 8 października 2019 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, znak [...], w sprawie budowy budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...] w Z., realizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Ten sam organ w dniu 14 października 2019 r. postanowieniem nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na budowie przedmiotowego budynku i nałożył na inwestora – M. Z. obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego – w terminie do dnia 30 stycznia 2020 r. Pomimo prawidłowo zaadresowanej korespondencji inwestor postanowienia tego nie odebrał (przesyłka dwukrotnie awizowana).
Równocześnie w dniu 14 października 2019 r. PINB zwrócił się do Urzędu Stanu Cywilnego w Z., a w dniu 28 listopada 2019 r. do Sądu Rejonowego w Z. w celu uzyskania informacji o następcach prawnych po zmarłym mężu M. Z..
Następnie w dniu 27 listopada 2019 r. podczas kontroli przedmiotowej budowy, PINB stwierdził, że inwestor w dalszym ciągu prowadzi roboty budowlane. W odpowiedzi na wniosek inwestora z dnia 5 lutego 2020 r. dotyczący przesłania postanowienia wstrzymującego roboty, organ administracyjny wraz z pismem z dnia 13 lutego 2020 r. przekazał przedmiotowe postanowienie nr [...]. Pismem z dnia 18 lutego 2020 r. inwestor wycofał swój wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na postanowienie nr [...] oraz zwrócił się do PINB z prośbą o zmianę terminu na sporządzenie projektu budowlanego do dnia 30 września 2020 r. Nadto inwestor pismem z dnia 21 lutego 2020 r. zawiadomił PINB o przystąpieniu do zabezpieczenia budowy budynku poprzez pokrycie dachu blachą.
W związku z pismem H. G. z dnia 18 maja 2020 r. informującym o prowadzeniu prac budowlanych na posesji przy ul. [...] w Z., PINB w dniu 19 maja 2020 r. przeprowadził czynności kontrolne w obrębie przedmiotowej nieruchomości. Podczas kontroli został potwierdzony fakt prowadzenia robót budowalnych na rzeczonej nieruchomości. Pismem z dnia 19 maja 2020 r. PINB poinformował inwestora o konsekwencjach wynikających z faktu kontynuowania robót budowlanych pomimo ich wstrzymania.
Następnie zawiadomieniem z dnia 20 maja 2020 r. PINB zawiadomił strony postępowania o wyznaczeniu terminu przeprowadzenia oględzin na dzień 4 czerwca 2020 r., które zostały przeprowadzone w wyznaczonym terminie.
Pismami z dnia 8 czerwca 2020 r. H. G., działający w sprawie przez pełnomocnika A. W., wniósł zastrzeżenia do protokołu oględzin PINB z dnia [...] czerwca 2020 r. oraz wniosek o poczynienie w sprawie wskazanych przez pełnomocnika ustaleń. Pismem z dnia 10 czerwca 2020 r. H. G. złożył ponowny wniosek o poczynienie jednoznacznych ustaleń w sprawie, a piśmie z dnia 12 sierpnia 2020 r. H. G. złożył zapytanie o status przedmiotowej sprawy.
Na skutek ponaglenia H. G. z dnia 12 sierpnia 2020 r. na bezczynność i przewlekłość Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie budowy budynku mieszkalnego usytuowanego na ww. działce, postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że PINB dopuścił się bezczynności i przewlekłości w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że przewlekłość i bezczynność nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązał PINB do załatwienia przedmiotowej sprawy do dnia 30 października 2020 r., a także wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych stwierdzonej bezczynności i przewlekłości.
Pismem z dnia 9 września 2020 r. PINB zawiadomił Prokuraturę w Z. o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przez M. Z. przestępstwa z art. 90 w zw. z art. 48 prawa budowlanego. Kolejno pismami z dnia 5 października 2020 r. PINB udzielił odpowiedzi pełnomocnikowi H. G. na wniosek o poczynienie ustaleń w tej sprawie z dnia 8 czerwca 2020 r. oraz na zastrzeżenia do protokołu oględzin PINB z dnia [...] czerwca 2020 r.
Pismem z dnia 7 lutego 2020 r., złożonym do organu w dniu 8 września 2020 r., skarżący H. G. wniósł skargę na bezczynność PINB w Z. w postępowaniu administracyjnym prowadzonym pod [...], zarzucając rażące naruszenie przepisów ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, tj.: art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na prowadzeniu postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do władzy publicznej, art. 12 k.p.a. poprzez przewlekły i niewnikliwy sposób prowadzenia postępowania ze szkodą dla skarżącego, art. 35 § 1 k.p.a. poprzez rażące naruszenie zasady szybkości postępowania, art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu.
Na podstawie wyżej wskazanych zarzutów, które zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi, skarżący wniósł o: zobowiązanie PINB w Z. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, zobowiązanie PINB do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwieniu sprawy w terminie, na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w związku z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu, wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie z dnia 6 października 2020 r. PINB wniósł o odrzucenie skargi albo ewentualnie o jej oddalenie. Po zreferowaniu przebiegu postępowania w przedmiotowej sprawie, PINB stwierdził, że dochowanie wyznaczonego mu przez MWINB terminu na załatwienie niniejszej sprawy poprzez wydanie decyzji kończącej postępowanie – do dnia 30 października 2020 r. – jest realne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu obejmuje również orzekanie w sprawach spraw na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 § 2 art. 3 p.p.s.a. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.
Skarga zasługiwała częściowo na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego, polegająca na niewydaniu, pomimo ustawowego obowiązku, aktu kończącego postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4 a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2).
Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07, CBOSA).
Co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Artykuł 53 § 2 b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, iż skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżący wyczerpał powyższy tryb, co wynika z pisma z daty 12 sierpnia 2020 r. zawierającego ponaglenie.
Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a).
Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Z kolei art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).
Zawiadomieniem z dnia 8 października 2019 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, znak [...], w sprawie budowy budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...] w Z., realizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W dniu 14 października 2019 r. postanowieniem nr [...] wstrzymano prowadzenie robót budowlanych na budowie przedmiotowego budynku i nałożył na inwestora – M. Z. obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego - w terminie do 30 stycznia 2020 r. Następnie organ podjął czynności w celu uzyskania informacji o następach prawnych po zmarłym mężu M. Z. (w dniu 14 października 2019 r. PINB zwrócił się do Urzędu Stanu Cywilnego w Z., a w dniu 28 listopada 2019 r. do Sądu Rejonowego w Z.). W dniu 27 listopada 2019 r. oraz w dniu 19 maja 2020 r. organ przeprowadził kontrolę na przedmiotowej działce, a w dniu 4 czerwca 2020 r. oględziny z udziałem stron. Organ w tym czasie odpowiadał też na pisma i wnioski stron.
Na skutek ponaglenia H. G. z dnia 12 sierpnia 2020 r. na bezczynność i przewlekłość Inspektor Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie, postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że PINB dopuścił się bezczynności i przewlekłości w przedmiocie budowy budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...] w Z.. Organ wyższego stopnia zobowiązał też PINB do załatwienia przedmiotowej sprawy do dnia 30 października 2020 r. Do dnia wydania wyroku, tj. do dnia 21 stycznia 2021 r., Sąd nie uzyskał informacji, że decyzja kończąca przedmiotowe postępowanie administracyjne została wydana.
W świetle powyższego, zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności – nie załatwił sprawy w terminie ustawowym (termin ten został znacznie przekroczony), ani w terminie wyznaczonym przez WINB. Przy tym podkreślenia wymaga, że organ nie uczynił też zadość obowiązkom wynikającym z wyżej przytoczonych przepisów art. 35 i 36 k.p.a., tj. obowiązkom informowania stron o przyczynach niezałatwienia sprawy w wyznaczonym ustawowo terminie.
Ponieważ w dacie orzekania przez Sąd nie został wydany akt administracyjny, Sąd zobowiązał organ na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. do wydania w terminie 3 miesięcy aktu administracyjnego (pkt I sentencji wyroku).
W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd miał na względzie, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; CBOSA). Rażącym naruszeniem prawa może być m.in. naruszenie zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwiania spraw. Za rażące naruszenie w/w przepisów można bowiem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również nieuzasadnione rodzajem sprawy długotrwałe prowadzenie postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 października 2011 r., I SA/Wa 353/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2011 r., II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 sierpnia 2011 r., II SAB/Gd 30/11, CBOSA). Ustawa nie reguluje przesłanek takiego orzeczenia. Stwierdzenie zatem, czy bezczynność organu miała charakter rażący, stanowić musi wynik oceny sądowej, nawiązującej do okoliczności sprawy.
Mając na względzie ogół okoliczności wynikających z akt sprawy, w tym zreferowane wyżej wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę – Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest bowiem zastrzeżone jedynie dla najbardziej jaskrawych i niczym nieusprawiedliwionych przypadków długotrwałej bierności organów, a w niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się znamion takiego przypadku. Z podobnych przyczyn Sąd uznał, że nie ma podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Sąd orzekł zatem jak w pkt II i III sentencji wyroku na podstawie wyżej powołanych przepisów.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt IV sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a.