Uzasadnienie
Skarżąca S. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wójta Gminy M. Zarzucana bezczynność polegać miała na braku udostępnienia informacji publicznej wnioskowanej przez skarżącą w piśmie z dnia 13 lipca 2020 r. W piśmie tym skarżąca domagała się uzyskania informacji oraz dokumentów dotyczących drogi wewnętrznej na działce nr [...] w M. stanowiącej ul. [...]. Oczekiwane informacje dotyczyć miały:
- 1. terminu posadowienia oznakowania przedmiotowej drogi;
- 2. wskazania zasobów organizacyjnych i kadrowych w oparciu o które Gmina M. wykonała we własnym zakresie oznakowania tejże drogi;
- 3. dokumentów dotyczących wykonania przez Gminę we własnym zakresie oznakowania przedmiotowej drogi, w szczególności zleceń, rachunku lub innego dokumentu o podobnym charakterze stanowiącego podstawę zakupu znaków koniecznych do oznakowania tej drogi, a także pisemnych poleceń, zleceń wykonania oznakowania;
- 4. rachunków, faktur, dokumentów wystawionych Gminie przez rzeczoznawcę M. W. od 1.01.2019 r. do dnia złożenia wniosku;
- 5. wskazania daty wykonania opinii technicznej przez rzeczoznawcę M. W. załączonej do pisma z dnia 3.06.2020 r.
W skardze S. W. zarzuciła Wójtowi Gminy M naruszenie:
- - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę uzyskiwania informacji publicznej;
- - art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tego przepisu skutkujące tylko częściowym zrealizowaniem wniosków o udostępnienie informacji publicznej;
- - art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.
Skarżąca domagała się:
- 1) zobowiązania Wójta Gminy M do udostępnienia żądanych informacji publicznych tj. odpowiedzi na pytania zawarte w piśmie z dnia 13.07.2020 r.;
- 2) stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) zasądzenie sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł;
- 4) zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podano, że mimo iż wniosek zawierał precyzyjnie sformułowane pytania, w odpowiedzi udzielonej w dniu 24.07.2020 r. organ przedstawił jedynie zdawkową informację. Podał, że oznakowanie drogi zostało wykonane po jej remoncie, bez wskazania daty tego oznakowania, a nadto, że czynność tę wykonali pracownicy gospodarczy zatrudnieni w urzędzie, a zakup znaków odbywa się w razie potrzeby. Skarga wskazywała, że organ pomija kwestię braku daty w opinii technicznej wskazując, że dokument ten powstał po remoncie drogi. Skarżąca stwierdziła, że bezsprzecznie w sprawie Wójt Gminy M nie wywiązał się z obowiązku udzielenia żądanych informacji.
W odpowiedzi na skargę organ wykazywał bezzasadność skargi. Podkreślił okoliczność przekazania skarżącej posiadanych informacji. Zauważył, że fakt, iż skarżąca nie jest usatysfakcjonowana treścią uzyskanej odpowiedzi, nie uprawnia jeszcze do uwzględnienia przedmiotowej skargi na bezczynność. Skoro Wójt Gminy nie posiada np. informacji o które wnosiła skarżąca, to trudno czynić z tego powodu zarzut. Podkreślono, że skarżącej została m.in. udzielona informacja, iż ustawione znaki drogowe potwierdzają status tej drogi oraz jej parametry techniczne, które wynikały z opinii technicznej (bez daty) sporządzonej przez mgr inż. M. W., posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności drogowej.
Natomiast nie przekazano skarżącej informacji oraz dokumentów, które nie były w posiadaniu Urzędu Gminy M.. Dla przykładu organ wskazał, że wymieniona opinia M. W. nie zawiera daty sporządzenia jej przez wykonawcę, gdyż taka treść nie została naniesiona na tenże dokument. O tym fakcie poinformowano skarżącą, a Gmina nie mogła żądanej informacji przekazać, bo informacją taką nie dysponowała. Tak samo, Gmina nie posiada informacji dotyczącej tego, w jakim konkretnie dniu wykonano oznakowanie przedmiotowej drogi, gdyż nie prowadzi ewidencji ustawiania znaków drogowych (pismo Wójta [...] z dnia 2 września 2020 r).
W ocenie organu, nie ulega wątpliwości, że udzielone zostały skarżącej wszelkie posiadane informacje publiczne w interesującym ją zakresie. Jedyna natomiast wątpliwość jaka może powstać w sprawie wynika z faktu, że w pisemnych odpowiedziach Wójta Gminy M nie zawarto wprost stanowiska, że część informacji jakiej się domagała skarżąca nie była i nie jest w posiadaniu organu administracji, gdyż takiej informacji (dokumentacji) w Urzędzie Gminy M. nie sporządzono.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Złożona w tej sprawie skarga okazała się częściowo zasadna.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2020 r., poz. 2176; dalej u.d.i.p.) organy władzy publicznej są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej. Informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p). Będzie to zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących tego organu. Informację publiczną stanowić zatem mogą zarówno dokumenty bezpośrednio wytworzone przez organ władzy publicznej, jak i takie, które podmiot ten używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań.
Z kolei, z bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej będziemy mieli do czynienia w przypadku braku podjęcia przez tenże podmiot, w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p., stosownych czynności. Chodzi tu w szczególności o nieudostępnienie kompletnej, oczekiwanej przez wnioskodawcę informacji publicznej lub też zaniechanie wydania decyzji o odmowie udostępnienia tej informacji (art. 16 ust. 1 ustawy).
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż w kontrolowanej sprawie nie było przedmiotem sporu to, iż Wójt Gminy M był podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych. Podmiot ten jest bowiem organem władzy samorządowej, który stosownie do cytowanego wyżej art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – jest zobowiązany do udostępniania wskazanego rodzaju informacji. W sprawie nie było też przedmiotem sporu to, że informacje żądane przez skarżącą w piśmie z dnia 13.07.2020 r. stanowią informację publiczną, w rozumieniu wyżej przedstawionym. Oczekiwane informacje odnoszą się bowiem do zagadnień związanych z realizacją ustawowych zadań realizowanych przez Wójta Gminy M (organizacja ruchu drogowego).
Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia było natomiast ustalenie, czy Wójt Gminy M w piśmie z dnia 24.07.2020 r. udzielił należytej odpowiedzi na żądanie skarżącej udostępnienia informacji publicznej zawarte we wniosku z dnia 13.07.2020 r. Analiza odpowiedzi uzyskanej przez skarżącą pozwala przyjąć, że w zakresie pytania odnoszącego się do terminu posadowienia znaków drogowych na ul. [...] w M. - Wójt Gminy udzielił stosownej i pełnej odpowiedzi. Zauważyć należy, iż w tym bowiem zakresie, w kierowanym do skarżącej piśmie z dnia 24.07.2020 r. Wójt wskazał, że oznakowanie drogi wykonano "po uprzednio przeprowadzonym remoncie tejże drogi". Choć odpowiedź ta nie wskazuje dokładnej daty oznakowania drogi, to jednak określa czas, w którym przedmiotowe oznakowanie zostało umieszczone. Podkreślić należy, iż skarżąca jest mieszkańcem miejscowości M., co przy uwzględnieniu treści samej skargi i złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej – nakazuje przyjmować, że niewątpliwie był jej znany fakt przeprowadzania remontu przedmiotowej drogi, jak też zakończenia czynności składających się na tenże remont.
W takiej więc sytuacji udzielona odpowiedź pozwalała osobie zainteresowanej (mieszkańcowi) zorientować się co do momentu posadowienia stosownego oznakowania tej drogi mimo, iż podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie podał dokładnej daty tej czynności. W tym więc aspekcie uznać należało, że udzielona odpowiedź nie była wadliwa, skoro prezentowała moment posadowienia znaków w sposób pozwalający ustalić czas dokonania tej czynności. Tożsamo ocenić należało także odpowiedź udzieloną przez organ na pytania zawarte w analizowanym wniosku oznaczone numerami 4 i 5. Pytani te odnosiły się do wskazania daty wykonania opinii technicznej przez rzeczoznawcę M. W. (pytanie nr 5) oraz przedłożenia Gminie dokumentów wystawionych przez tę osobę (pytanie nr 4).
Należy zauważyć, że w zakresie daty opinii – w udzielonej skarżącej informacji podano, że "opinia została sporządzona po przeprowadzonym remoncie drogi". Powyższe, podobnie jak w pytaniu dotyczącym daty posadowienia znaków pozwalało mieszkańcowi danej miejscowości zainteresowanemu prowadzonymi przez Gminę remontami dróg, niewątpliwie określić czas sporządzenia spornej opinii. Nadto, dostrzec trzeba, że trafnie podnoszono w odpowiedzi na skargę, iż przedmiotowy dokument nie został sporządzony przez organ udzielający informacji publicznej. To zaś oznacza, że brak jest podstaw aby skutecznie domagać się od Wójta Gminy M udzielenia dokładniejszej informacji odnośnie treści dokumentu, który nie został sporządzony przez ten organ. Zajmując natomiast stanowisko w kwestii cytowanego wyżej pytania nr 4 (dotyczącego dokumentów wystawionych przez rzeczoznawcę) stwierdzić należy, że treść udzielonej odpowiedzi jasno wskazuje, iż rachunki wystawione Gminie przez rzeczoznawcę zostały załączone do udzielonej odpowiedzi. Skarga zaś nie podnosiła argumentów i twierdzeń akcentujących wadliwość lub brak kompletności otrzymanych danych, co nakazuje przyjmować, że żądane informacje zostały przekazane w należytym zakresie.
Analiza udzielonej skarżącej informacji zawartej w piśmie Wójta Gminy M z dnia 24.07.2020 r. nie pozwala jednak uznać, że organ ten należycie wywiązał się z obowiązku przekazania danych określonych w pytaniu nr 2 i 3, a dotyczących wskazania zasobów organizacyjnych i kadrowych Gminy w oparciu o które wykonane zostało oznakowanie przedmiotowej drogi (pytanie nr 2), jak też przedłożenia dokumentacji odnoszącej się do zakupu znaków drogowych oraz zleceń wykonania oznakowania (pytanie nr 3). W tym ostatnim przypadku wskazano jedynie, że "Gmina okresowo dokonuje zakupu znaków drogowych i w razie potrzeby dysponuje je na poszczególne drogi". Udzielona odpowiedź pozostaje bez związku z pytaniem skarżącej, które wprost odnosiło się do wszystkich dokumentów (np. zleceń zakupu) dotyczących wykonania przez Gminę we własnym zakresie oznakowania konkretnej drogi tj. ulicy [...] w M.. Ogólne zatem sformułowanie o dokonywaniu przez Gminę zakupów znaków drogowych "w razie potrzeby" ocenić należało jako odpowiedź niepełną.
W tożsamy sposób zakwalifikować należało również odpowiedź na pytanie nr 2 wniosku, a dotyczącego "zasobów kadrowych i organizacyjnych Gminy w oparciu o które wykonane zostało oznakowanie przedmiotowej drogi". W tym zakresie Wójt Gminy M podał jedynie, iż oznakowanie wykonali pracownicy gospodarczy zatrudnieni w Urzędzie. Podkreślić jednak trzeba, że należyta i poprawna odpowiedź na powyższe pytanie wymagała odniesienia się zarówno do ilości osób zaangażowanych w zadanie dotyczące usytuowania spornych znaków, jak też wskazania osób zlecających i nadzorujących te prace, oraz wskazania (ewentualnie) sprzętu wykorzystywanego do realizacji wskazanego celu. Powołana wyżej, lapidarna odpowiedź Wójta Gminy nie może zatem zostać uznane za poprawną reakcję na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W zakresie powyżej wskazanym (tj. dotyczącym pytań zawartych w punktach 2 i 3 wniosku skarżącej z dnia 13.07.2020 r.) Wójt Gminy M pozostawał w bezczynności albowiem nie udzielił należytej i wyczerpującej odpowiedzi na pytania interesujące S. W..
Powyższe skutkowało orzeczeniem o bezczynności wskazanego organu oraz jego zobowiązaniem do dokonania czynności bądź wydania decyzji (punkt I i II sentencji wyroku). Podstawą prawną tego rozstrzygnięcia jest art. 149 par. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325; dalej p.p.s.a.). Przepis ten stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność (...) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania oraz zobowiązuje ten organ do wydania aktu lub dokonania czynności.
Sąd uznał przy tym, że bezczynność Wójta Gminy M nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzając powyższe sąd miał na uwadze to, że od daty wpływu wniosku o udostępnienie informacji publicznej (14.07.2020 r.) do czasu reakcji na ten wniosek (24.07.2020 r.) upłynęło jedynie 10 dni, co świadczy o należytej, szybkiej woli załatwienia sprawy wywołanej żądaniem skarżącej. Nadto, organ udzielił wnioskodawczyni szereg precyzyjnych informacji dotyczących interesującej ją sprawy (w zakresie pytań nr 1, 4 i 5). Samo zaś sformułowanie żądania określonego numerem 2 mogło podlegać niejednolitej ocenie, stąd zaistniała w sprawie bezczynność nie może być uznana za kwalifikowaną, tj. rażąco naruszającą prawo. Taka bowiem kwalifikacja bezczynności zastrzeżona jest wyłącznie dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co w ocenianej sprawie niewątpliwie nie miało miejsca. Podstawą prawną tego rozstrzygnięcia jest art. 149 par. 1a p.p.s.a.
W pozostałym zakresie skarga podlegała oddaleniu (pkt 3 sentencji). Jak wyżej wskazano, Wójt Gminy M niewadliwie udzielił skarżącej poprawnej informacji publicznej określonej w pytaniach wniosku oznaczonych numerami 1, 4 i 5, przez co brak było podstaw do zobowiązania organu do dokonania w tym zakresie czynności lub wydania aktu. Rozstrzygnięciem oddalającym skargę objęte zostało także żądanie skarżącej zasądzenia od organu sumy pieniężnej w wysokości 2 tys. zł. Zasądzenia od organu na rzecz skarżącej żądanej sumy pieniężnej możliwe jest jedynie z uwagi na stwierdzony w postępowaniu sądowym stan bezczynności organu administracji. Stosownie bowiem do art. 149 par. 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w par. 1 tego przepisu, może ponadto z urzędu albo na wniosek strony przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 par. 6 p.p.s.a. Przyznanie sumy pieniężnej jest zatem dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie jaskrawych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Jak wyżej wskazano, w ocenianej sprawie brak było podstaw do formułowania takich ocen. Skoro skarga została uwzględniona w niepełnym zakresie, to brak było podstaw do dodatkowego stosowania względem organu środków dyscyplinująco-represyjnych. Dodatkowo skarżąca nie wykazał, iż poniosła jakąkolwiek stratę wskutek wadliwego rozpoznania złożonego wniosku z dnia 13.07.2020 r., co również przemawiało za brakiem podstaw do zasądzania powyższej kwoty pieniężnej. Podstawą prawną tego rozstrzygnięcia był art. 151 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na celowe dochodzenie praw składał się uiszczony przez skarżącą wpis od wniesionej skargi, którego zwrot sąd zasądził w pkt 4 sentencji wyroku.