Uzasadnienie
A. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie postępowania dotyczącego nakazu usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym. Skarżący stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie, gdyż prowadzi ją już ponad 2,5 roku.
W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w dniu 15 stycznia 2019 r. do organu wpłynęło pismo Straży Miejskiej w R. informujące o częściowym zawaleniu budynku w R. przy ul. [...] na działce nr [...]. Zawiadomieniem z dnia 6 marca 2019 r. PINB w N. T. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie częściowo zawalonego budynku. Organ powziął w dniu 15 stycznia 2019 r. informację, że współwłaścicielami powyższej nieruchomości są J. B., S. K., S. K., M. M., F. M., S. M. i S. M.. Pismem z dnia 18 stycznia 2019 r. wezwano współwłaścicieli do złożenia stosownych informacji w sprawie zawalonego budynku. S. K. poinformowała, że pozostałe osoby nie żyją. PINB w N. T. wnioskiem z dnia 5 czerwca 2019 r. wystąpił do Sądu Rejonowego w N. T. o ustanowienie z urzędu kuratora spadku. Decyzją z dnia 12 sierpnia 2021 r. nr [...] PINB w N. T. nałożył na żyjących współwłaścicieli nieruchomości S. K. i A. M. obowiązek usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia związanego z katastrofalnym stanem technicznym zabudowań mieszkalno – gospodarczych zlokalizowanych na działce nr [...] położonej pod adresem ul. [...] w R.. Organ podkreślił, że działał w czasie istniejącej pandemii Covid – 19 gdzie znacznie utrudniony jest proces prowadzenia postępowań administracyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej P.p.s.a.), jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, co miało miejsce w niniejszej sprawie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania.
Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 P.p.s.a.).
W myśl art. 52 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1), przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). W przypadku skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania - jak przewiduje art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.), stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);
2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które - stosownie do art. 37 § 3 K.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie;
2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
W przedmiotowej sprawie skarżący dopełnił tego wymogu, kierując do organu ponaglenie w dniu 20 kwietnia 2021 r., tj. przed wniesieniem skargi.
Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do art. 35 § 2 K.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a).
Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany, po myśli art. 36 § 1 K.p.a., zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). W postępowaniu zażaleniowym ma odpowiednie zastosowanie termin do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym (art. 144 K.p.a.).
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie okazała się zasadna. Z akt sprawy wynika, że w pismem z dnia 14 stycznia 2019 r. Straż Miejska w R. poinformował Inspektor Nadzoru Budowlanego, że częściowo zawalił się budynek położony przy ul. [...] na działce nr [...]. Pismem z dnia 18 stycznia 2019 r. organ wezwał współwłaścicieli przedmiotowego budynku do złożenia pisemnych wyjaśnień w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania. Zawiadomieniem z dnia 6 marca 2019 r. PINB w N. T. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie częściowo zawalonego budynku. Po przeprowadzeniu czynności organ ustalił, że jedynymi żyjącymi współwłaścicielami budynku są S. K. i A. M.. Pismem z dnia 16 maja 2019 r. A. M. wystąpił do organu o ustanowienie jako strony postępowania kuratora spadku nieobjętego. Kolejnym pismem datowanym na 14 maja 2019 r. A. M. domagał się ustalenia przez organ w jakim stanie technicznym znajduje się obecnie budynek.
PINB w N. T. wnioskiem z dnia 5 czerwca 2019 r. wystąpił do Sądu Rejonowego w N. T. o ustanowienie z urzędu kuratora spadku. Postanowieniem z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt I Ns 582/19 Sad Rejonowy w nowym Targu I Wydział Cywilny oddalił wniosek organu o ustanowienie kuratora spadku. Pismem z dnia 30 kwietnia 2020 r. A. M. wnioskował do organu o podjęcie czynności w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia 17 czerwca 2020 r. PINB w N. T. wezwał A. M. do podania daty zgonu S. M.. W odpowiedzi skarżący pismem z dnia 25 czerwca 2020 r. ponownie zawnioskował o podjęcie czynności procesowych w przedmiotowej sprawie. Decyzją z dnia 12 sierpnia 2021 r. nr [...] PINB w N. T. nałożył na żyjących współwłaścicieli nieruchomości S. K. i A. M. obowiązek usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia związanego z katastrofalnym stanem technicznym zabudowań mieszkalno – gospodarczych zlokalizowanych na działce nr [...] położonej pod adresem ul. [...] w R..
W tej sytuacji należy stwierdzić, że skoro akt ten (decyzja PINB w N. T. z dnia 12 sierpnia 2021 r. nr [...]) został wydany po wniesieniu skargi do Sądu, ale przed rozpoznaniem skargi, uznać należy, że organ załatwił sprawę i nie pozostaje już w bezczynności, a zatem postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Z powyższych względów, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu kończącego postępowanie lub dokonania czynności – pkt I sentencji wyroku.
Sąd jednocześnie stwierdza, że Inspektor Nadzoru Budowlanego w tej sprawie dopuścił się bezczynności z uwagi na to, że sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 K.p.a. ani terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Powołany na wstępie art. 149 § 1a P.p.s.a. zobowiązuje sąd administracyjny, który stwierdził bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu, do jednoczesnego stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, czy oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 16 lutego 2018 r. I OSK 1163/16 zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste.
Nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych (por. wyroki NSA z 21 czerwca 2012 r. I OSK 675/12, z 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15). Zauważyć także należy, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., OSK 468/13).
Sąd uznał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia właśnie z taką sytuacją. Postępowanie zostało wszczęte dnia 6 marca 2019 r. natomiast dopiero w dniu 12 sierpnia 2021 r. PINB w N. T. wydał decyzję, którą nałożył na żyjących współwłaścicieli nieruchomości S. K. i A. M. obowiązek usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia związanego z katastrofalnym stanem technicznym zabudowań mieszkalno – gospodarczych zlokalizowanych na działce nr [...] położonej pod adresem ul. [...] w R.. Zatem postępowanie trwało ponad dwa lata i przez ten czas jedyne nieudolne działania podejmowane przez organ zmierzały do ustalenia następców prawnych zmarłych współwłaścicieli budynku. Tak długi okres zwlekania z załatwieniem sprawy był nieuzasadniony.
Tym samym, uwzględniając charakter podejmowanych czynności należy stwierdzić, że organ swoim postępowaniem nie zachował zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 § 1 K.p.a. i naruszył art. 35 K.p.a. Przekroczenia terminów określonych w k.p.a. nie mogą co do zasady uzasadniać powoływane przez organ problemy organizacyjne, jak duża liczba spraw (por. NSA z 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 48/15).
W ocenie Sądu, wykazana bezczynność nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku.