Uzasadnienie
M. O. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sprawie odwołań od decyzji Starosty [...] z 15 kwietnia 2019 r., znak: [...], o odmowie wszczęcia postępowania scaleniowego gruntów wsi L. W.. Żądając uwzględnienia skargi, skarżąca wniosła o wyznaczenie organowi terminu 1 miesiąca na wydanie decyzji, stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na jej rzecz oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi podniosła, że Wojewoda kilkakrotnie wyznaczał nowy termin załatwienia sprawy i za każdym razem naruszał wyznaczane przez sobie terminy. W ocenie skarżącej rozpatrzenie odwołań w omawianym przypadku jest czynnością prostą, gdyż organ odwoławczy jedynie w oparciu o przesłanki formalne, bez merytorycznego badania sprawy, ma wydać decyzję. Skoro poprzednie postępowanie scaleniowe dla wsi L. W. z wniosków z 1984 r. jest w toku i nie zakończyło się ostateczną decyzją, to oczywiste jest, że prowadzenie drugiego konkurencyjnego i równoległego względem pierwszego z 1984 r. postępowania scaleniowego z wniosków z 2015 r. jest prawnie niedopuszczalne.
Zatem organ odwoławczy nie badając merytorycznie zasadności odwołania jest zobligowany z przyczyn formalnych oddalić odwołania i utrzymać w mocy decyzję Starosty [...] o odmowie wszczęcia postępowania scaleniowego dla wsi L. W., co mógł uczynić w terminie 30 dni.
Skarżąca wskazała również, że wniosła ponaglenie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a organ ten postanowieniem z 31 grudnia 2019 r., znak [...] uznał, że Wojewoda nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłości, a zwłoka w załatwieniu sprawy spowodowana jest jej szczególnie skomplikowanym charakterem.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o odrzucenie, względnie oddalenie skargi.
Zasadności odrzucenia skargi organ upatruje w tym, że skarżąca M. O. nie została ujęta jako strona postępowania, zgodnie z wykazem stron do decyzji Starosty [...] z dnia 15 kwietnia 2019 r., znak [...] o odmowie wszczęcia postępowania scaleniowego. W ocenie organu skarżąca nie ma interesu prawnego w przeprowadzeniu sądowej kontroli przewlekłości postępowania odwoławczego prowadzonego przez Wojewodę w sprawie dotyczącej rozpatrzenia odwołań wniesionych przez I. D., T. D. oraz K. S.. W ocenie organu brak legitymacji skargowej mieści się w przesłance odrzucenia skargi określonej w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., tj. niedopuszczalności wniesienia skargi z innych przyczyn.
W uzasadnieniu alternatywnego wniosku o oddalenie skargi Wojewoda przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania odwoławczego od decyzji Starosty [...] z 15 kwietnia 2019 r., wskazując na czynności, które musiał podjąć w sprawie oraz na brak przewlekłości postępowania. W szczególności wskazał, że w toku postępowania odwoławczego zwracał się do organu I instancji o przesłanie całości akt administracyjnych, w tym zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji. Ponadto zawiadamiał uczestników postępowania o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie, wyznaczając nowe terminy załatwienia sprawy: zawiadomieniem z 3 lipca 2019 r. – wyznaczono termin 14 sierpnia 2019 r., zawiadomieniem z 14 sierpnia 2019 r. – wyznaczono termin 30 września 2019 r., zawiadomieniem z 30 września 2019 r. – wyznaczono termin 21 listopada 2019 r., zawiadomieniem z 21 listopada 2019 r. – wyznaczono termin 21 stycznia 2020 r., zawiadomieniem z 21 stycznia 2020 r. – wyznaczono termin 23 marca 2020 r.
Wojewoda podkreślił, że przedmiotowa sprawa nierozerwalnie jest związana ze sprawą prowadzoną przez Wojewodę pod sygnaturą [...], dotyczącą rozpatrzenia odwołań 44 osób od decyzji Starosty [...] z 26 czerwca 2018 r., znak: [...], o umorzeniu postępowania scaleniowego w L. W. wszczętego z wniosku z 24 września 1984 r. W sprawach tych podjęto szereg dodatkowych działań mających na celu rozwiązanie tej niezwykle trudnej dla mieszkańców sytuacji związanej z trwającym od ponad trzydziestu lat postępowaniem scaleniowym i wynikającymi z tego faktu problemami. W efekcie dotychczas wydanych aktów administracyjnych, jak również wyroków sądów administracyjnych, koniecznym stało się ponowne przeprowadzenie postępowania scaleniowego w L. W.. Konsekwencją wadliwie przeprowadzonego postępowania scaleniowego jest niezadowolenie społeczności lokalnej wynikające z niepewności stron co do stanu prawnego nieruchomości. Zatem realizowanie zasady szybkości postępowania nie może stać w sprzeczności z zasadą wnikliwości oraz niweczyć dążeń organu do znalezienia jak najlepszego rozwiązania.
Na wezwanie Sądu skarżąca w piśmie z 6 marca 2020 r. wyjaśniła, że Starosta [...] postanowieniem z 1 lipca 2016 r., znak [...], wszczął postępowanie scaleniowe obejmujące wszystkie grunty w granicach administracyjnych wsi L. W., w tym działkę nr [...], której jest właścicielką.
Skarżąca wskazała, że skoro postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego wsi L. W. dotyczyło działki skarżącej nr [...], to jest uprawniona do zaskarżania wszelkich rozstrzygnięć odnośnie własnego gruntu. Wskazała, że zaskarżyła do Wojewody postanowienie Starosty [...] z 1 lipca 2016 r. o wszczęciu postępowania scaleniowego, wskutek czego Wojewoda uchylił postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Na to rozstrzygnięcie skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z 22 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 113/17 oddalił skargę.
W konsekwencji Starosta [...] wydał decyzję o odmowie wszczęcia postępowania scaleniowego wsi L. W., która następnie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. M. O. wskazała również, że była stroną skarżącą przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie zakończonym przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, wydaniem wyroku z dnia 10 grudnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Kr 167/18.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola sprawowana przez sąd administracyjny obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tych przypadkach przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Celem skargi na bezczynność organu jest zatem doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do § 1b art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie natomiast z § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
W zakreślonych powyżej ramach kontroli sądowoadministracyjnej skarga okazała się niezasadna.
Decyzją z 15 kwietnia 2019 r., znak [...] r., Starosta [...], działając na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów w związku z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosków złożonych w 2015 r. przez właścicieli gruntów położonych we wsi L. wielka o scalenie gruntów wsi L. W. odmówił wszczęcia postępowania scaleniowego. Bezsprzecznie wniosku o scalenie w tym postępowaniu nie składała M. O..
Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. 2018 r., poz. 908) postępowanie scaleniowe oraz zagospodarowanie poscaleniowe przeprowadza i wykonuje starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa, z zastrzeżeniem ust. 5-7 oraz art. 4 ust. 2 i 3. Organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu jest wojewoda. Postępowanie scaleniowe może być wszczęte na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych, położonych na projektowanym obszarze scalenia, lub na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia (art. 3 ust. 2). Na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy odmowa wszczęcia postępowania scaleniowego następuje w drodze decyzji starosty. Art. 3 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów stanowi więc szczególny, względem regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego, przypadek instytucji wszczęcia postępowania, która przyjmuje postać decyzji.
W ocenie Sądu skarżąca nie wykazała interesu prawnego we wniesieniu skargi na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę, jak wymaga tego art. 50 § 1 p.p.s.a. O interesie prawnym, o którym stanowi przywołany przepis, można mówić wtedy, gdy znajduje on oparcie w przepisach prawa, w szczególności prawa materialnego. Chodzi tu o ustalenie konkretnej normy prawnej, na podstawie której określony podmiot, w określonym stanie faktycznym może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw lub obowiązków (tak: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, s. 205 oraz przywołany tam wyrok NSA z 24 listopada 2004 r., sygn. akt II OSK 919/04, OSP 2005/11). Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku (ibidem, s. 206).
Co więcej, interes prawny, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., ma być interesem aktualnym, dotyczącym konkretnej sprawy, danego stanu faktycznego. Nie może być zatem interesem potencjalnym (por. wyrok NSA z 26 listopada 2014 r.; I FSK 1659/14, Legalis).
W okolicznościach sprawy należy zaakcentować, że postępowanie odwoławcze, którego dotyczy skarga na przewlekłość, nie dotyczy decyzji rozstrzygającej kwestię scalenia, lecz decyzji dotyczącej formalnej możliwości prowadzenia postępowania w sprawie scalenia na wniosek osób, do skarżąca nie zalicza się. Na tym etapie rozstrzygnięcie organu (albo jego brak) może być kwestionowane tylko przez wnioskodawców, tj. właścicieli gruntów, którzy złożyli wnioski o scalenie, nie zaś wszystkich właścicieli, których nieruchomości mogłyby zostać objęte postępowaniem scaleniowym, gdyby zostało ono skutecznie wszczęte.
Brak wykazania legitymacji do wniesienia skargi (poza przypadkiem określonym w art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.) uzasadnia jej oddalenie. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.