Uzasadnienie
Przedmiotem skargi J. M. (dalej: skarżący) jest bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Powiatu Krakowskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej na wniosek z 13 lipca 2023 r.
W stanie faktycznym sprawy skarżący wniósł do organu o przesłanie przez epuap informacji na temat działań zrealizowanych oraz zaplanowanych w przedmiocie organizacji ruchu na drodze [...] w 2023 r. i elektronicznej wersji dokumentów (lub ich treści) otrzymanych, wytworzonych oraz wysłanych w związku z tymi działaniami.
29 lipca 2023 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność organu dotyczącą realizacji wniosku.
Pismem z 31 lipca 2023 r., przesłanym przez epuap 1 sierpnia 2023 r., organ poinformował skarżącego, że w 2023 r. do dnia 31 lipca nie zrealizowano działań związanych z organizacją ruchu na drodze powiatowej nr [...] Organ poinformował, że jest w trakcie opiniowania projektu stałej organizacji ruchu na [...] w zakresie oznakowania poziomego przystanków komunikacji zbiorowej. Projekt ten nie jest zatwierdzony, więc nie można go przekazać w wersji elektronicznej. Ponadto w ramach programu BRD 2023 będzie ogłoszony przetarg na przygotowanie projektu doznakowania przejść pieszych na ul. [...] w Ś..
W powołanej powyżej skardze skarżący podniósł zarzuty naruszenia:
- 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,
- 1. art. 10 ust. 1 w powiązaniu z art. 12 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, a podmiot udostępniający informację publiczny ma obowiązek zapewnić możliwość przesłania informacji publicznej.
Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wskazał, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął 27 lipca 2023 r. W terminie organ nie udostępnił informacji. Zarząd Dróg Powiatu Krakowskiego jest organem z mocy prawa zobowiązanym do zarządzania drogami powiatowymi. W ramach tych obowiązków powinien również przechowywać zatwierdzone projekty organizacji ruchu. W związku z tym oczekiwanie, że Dyrektor Zarządu Dróg Powiatu Krakowskiego wnioskowaną informację posiada jest w pełni uzasadnione.
Biorąc pod uwagę to, że we wniosku skarżący wskazał sposób przekazania informacji (platforma epuap) i do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał tą drogą wnioskowanych materiałów, jak również organ zobowiązany nie poinformował o zastosowaniu innych przepisów, to bezczynność organu jest bezsporna. Skarżący zaznaczył, że przed tutejszym sądem rozpoznawana była sprawa II SAB/Kr 212/22, w której orzeczono o bezczynności organu. Brak reakcji na wniosek z 13 lipca 2023 r. oznacza, że organ nadal lekceważy obowiązki wobec obywatela.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Według organu skarżący bardzo ogólnie formułuje prośbę o informację na temat działań zrealizowanych oraz zaplanowanych w przedmiocie organizacji ruchu. Nie można więc z całą pewnością stwierdzić czy pytanie dotyczy wszystkich organizacji ruchu, czy tylko wybranych; czy chodzi mu o przygotowane projekty czy o wdrożenie tych projektów, odnawianie istniejącego oznakowania czy wprowadzania zmian w zakresie organizacji ruchu. Organ uznał, że wniosek jest nieprecyzyjny i niejasny, w rezultacie nie podlega rozpatrzeniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
W ocenie organu, wystąpienie skarżącego nie dotyczyło informacji publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej z tego też względu, że wnioskowana informacja dotyczyła przyszłych planów prac utrzymaniowych i inwestycyjnych zarządu drogi. Zapytanie skarżącego dotyczyło przyszłych zdarzeń, planów, dlatego też żądane informacje nie stanowiły informacji publicznej w rozumieniu cytowanej ustawy. Sam wniosek nie może służyć wytworzeniu takich informacji. Udzielenie informacji pismem z 1.08.2023 r. zwalania organ z zarzutu bezczynności.
W piśmie z 20 września 2023 r. skarżący potwierdził, że organ udzielił częściowo odpowiedzi na wniosek. Druga część wniosku jednak (odnośnie do przesłania dokumentów) pozostaje bez odpowiedzi. Udostępnieniu podlegają projekty organizacji ruchu również na etapie opiniowania. Skarżący podkreślił, że we wniosku jednoznacznie wskazał zakres tematyczny, przedmiot oraz okres. Skarżący zmodyfikował wniosek ze skargi w ten sposób, że podtrzymał żądanie załatwienia drugiej części wniosku i wniósł o stwierdzenie bezczynności na dzień przekazania skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., kontrola sprawowana przez sąd administracyjny obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tych przypadkach przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Celem skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a).
W myśl art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: u.d.i.p.) udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
W niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowany został przez skarżącego do Dyrektora Zarządu Dróg Powiatu Krakowskiego. Nie ulega wątpliwości, że Dyrektor – jako organ władzy publicznej – podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Stanowisko to na gruncie innego wniosku skarżącego do tego samego organu zaprezentował już WSA w Krakowie w wyroku z 13 grudnia 2022 r. sygn. II SAB/Kr 212/22. Kwestia ta nie była zresztą przedmiotem sporu między stronami. Rozstrzygnąć należało natomiast czy informację dotyczącą udostępnienia elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi [...] należy uznać za informację publiczną.
Sąd podziela ugruntowane w orzecznictwie stanowisko pozwalające odpowiedzieć twierdząco na tak zadane pytanie. Sprawę z zakresu organizacji ruchu na drogach, choćby z uwagi na powszechny zakres jej oddziaływania, należy kwalifikować jako sprawę z zakresu informacji publicznej. Ta informacja jest bowiem nieodłącznym elementem życia publicznego, rzutującym na życie każdego, komu przyjdzie korzystać z ruchu drogowego w miejscu objętym projektem organizacji ruchu (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. II SAB/Rz 34/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 września 2021 r., sygn. II SAB/Kr 114/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 115/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/21, wyrok WSA w Krakowie z 11 stycznia 2022 r., II SAB/Kr 215/21).
Dalej wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to jednak w sposób otwarty, czemu służy zwrot: "w szczególności". W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi się odnosić do sfery faktów. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji już będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i rację ma organ, że nie może być utożsamiane z prawem do inicjowania działań, mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1797/10, a także wyrok WSA w Poznaniu z 8 listopada 2022 r. II SAB/Po 157/22).
Wnioskiem o udzielenie informacji może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może zmierzać do inicjowania działań ani dotyczyć przyszłych, niesprecyzowanych zamierzeń (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Komentarz do art. 1 u.d.i.p., w: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, Lex/el.). W tak zarysowanych okolicznościach wniosek skarżącego w ocenie Sądu dotyczył informacji publicznych w powyżej przedstawionym rozumieniu, również w tej części, w której wskazywał na działania zaplanowane w przedmiocie organizacji ruchu na drodze powiatowej. Skoro bowiem dotyczył on czynności już dokonanej w postaci zaplanowania wskazanych działań, to brak jest podstaw, aby uznać, że nie odnosił się w tym względzie do informacji publicznej.
Nie sposób zatem przyjąć tłumaczenia organu, że nie można udostępnić projektu, który nie jest zatwierdzony. Z udzielonej przez organ odpowiedzi wynika, że projekt organizacji ruchu został wytworzony i istnieje, a jest w trakcie opiniowania. Potrzeba uzyskania wymaganych prawem uzgodnień czy opinii nie zmienia faktu, że żądany dokument już istniał i mógł zostać w takim kształcie udostępniony wnioskodawcy (por. wyrok WSA w Krakowie z 11 stycznia 2022 r. sygn. II SAB/Kr 215/21). Powyższe oznacza, że po upływie czternastodniowego terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., tj. od 28 lipca 2023 r., organ popadł w bezczynność w załatwieniu wniosku skarżącego.
Odnosząc się do stanowiska organu, jakoby wniosek skarżącego był niewystarczająco precyzyjny zauważyć należy, że z podjętych przez organ czynności można wyprowadzić wniosek przeciwny. Sposób sformułowania wniosku pozwolił bowiem organowi na jednoznaczne zidentyfikowanie problemu podnoszonego w piśmie skarżącego i udzielenie odpowiedzi w stosunku do konkretnej drogi i związanych z nią działań. Odpowiedź ta była satysfakcjonująca dla skarżącego, z wyjątkiem braku załączenia do odpowiedzi dokumentów, o których organ wspomniał. Dodać również wypada, że przepisy u.d.i.p. nie nakładają na wnioskodawców obowiązku wskazania w piśmie, że wniosek składany jest na podstawie przepisów ustawy o dostępnie do informacji publicznej, a zatem brak wyraźnego określenia, że żądanie dotyczy informacji publicznej nie zwalnia organu od jego prawidłowego zakwalifikowania.
Ponadto należy zauważyć, że kwestia ta mogła zostać niezwłocznie wyjaśniona poprzez wezwanie skarżącego do sprecyzowania charakteru jego żądania. Tego ostatniego organ nie dokonał, a mimo to – po wniesieniu skargi na bezczynność – był w stanie sformułować odpowiedź. Nie bez znaczenia jest również fakt, że skarżący już wcześniej złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej projektu organizacji ruchu na tej samej drodze powiatowej, a następnie zwalczał bezczynność organu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie (por. wyrok WSA w Krakowie z 11 stycznia 2022 r., II SAB/Kr 215/21), stąd przyporządkowanie kolejnego wniosku nie powinno było nastręczać szczególnych trudności. Tym samym Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku.
Jednocześnie należało stwierdzić, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Trzeba przypomnieć, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, a także w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dla dokonanej przez Sąd oceny charakteru bezczynności organu znaczenie miał fakt niezwłocznego udzielenia odpowiedzi po wniesieniu skargi na bezczynności (dziewiętnastego dnia od złożenia wniosku, po zaledwie czterech dniach bezczynności).
Ponadto Sąd przyjął, że niezgodny z prawem sposób rozpoznania wniosku wynikał nie tyle z intencjonalnego lekceważenia skarżącego, ile raczej z niewłaściwej interpretacji dystynkcji między sferą faktów a zamierzeniami organu.
Załatwienie wniosku o dostęp do informacji publicznej polega na udzieleniu pełnych odpowiedzi na zadane pytania. Udzielenie informacji niepełnej lub wymijającej nie uwalnia od zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 609/21). W tej sytuacji – mimo wystosowania do skarżącego pisma w odpowiedzi na wniosek – należało uznać, że wniosek skarżącego nie został załatwiony. Sąd nie mógł zatem umorzyć postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności, bowiem postępowanie w tym zakresie nie stało się bezprzedmiotowe. Należało natomiast zobowiązać organ do wydania aktu lub podjęcia czynności celem załatwienia wniosku skarżącego z 13 lipca 2023 r., o czym Sąd orzekł w punkcie 2. sentencji wyroku. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że pytania skarżącego dotyczyły działań zrealizowanych i zaplanowanych w 2023 r., bez wskazania dodatkowej daty granicznej.
Dzień udzielenia odpowiedzi wyznacza zarówno zakres udzielonych informacji, jak i związanych z nimi dokumentów. Dane, o które pyta skarżący, są ze sobą powiązane i stanowią całość. W tej sytuacji Sąd nie mógł umorzyć postępowania w zakresie udzielenia odpowiedzi na część zagadnienia. Zakreślając organowi termin, w jakim ma on wydać akt lub podjąć czynność w sprawie załatwienia wniosku skarżącego, Sąd wskazał, że ma to nastąpić w ciągu 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku. Okres ten Sąd uznał za odpowiedni, bowiem wprost nawiązuje on do terminu wskazanego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
O kosztach Sąd orzekł w punkcie 3. sentencji wyroku, działając na postawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 1 P.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania składa się kwota 100 zł uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego od skargi (k. 12 akt sądowych).