Uzasadnienie
Skarżąca M. A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy. Zarzucana bezczynność dotyczyła braku rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 20.12.2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca wskazała na naruszenie następujących przepisów:
- - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa do informacji publicznej i nieudzielenie odpowiedzi na wniosek z dnia 20.12.2019 r.;
- - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176, dalej jako: "u.d.i.p") w zakresie naruszenia określonego tym przepisem terminu udostępnienia informacji publicznej;
- - art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) u.d.i.p. poprzez nieudzielenie w terminie odpowiedzi na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej.
Skarżąca domagała się:
- - zobowiązania Burmistrza Miasta i Gminy do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku poprzez udostępnienie żądanej informacji;
- - orzeczenia, iż bezczynność organu administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- - wymierzenia Burmistrzowi Miasta i Gminy grzywny na podstawie art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz
- - zasądzenia kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podała, że 20 grudnia 2019 r. zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej. Żądała udostępnienia umów na odbiór i wywóz odpadów, zawartych w latach 2018-2020 wraz z fakturami oraz merytorycznym opisem, a odnoszących się do następujących obiektów:
- 1. Ośrodek Sportu i Rekreacji w K.;
- 2. KKS "Hejnał" K.;
- 3. LKS B.;
- 4. LKS "[...]" N.;
- 5. LKS "[...]" [...];
- 6. LKS "[...]" Witkowice;
- 7. LKS "[...]" Łęki;
- 8. Kryta Pływalnia K. oraz
- 9. Gminny Zakład Opieki Zdrowotnej w K. w tym na odpady niebezpieczne.
Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych skarżąca wskazała przesłanie materiałów na własną skrzynkę znajdującą się na platformie ePUAP. Podkreśliła, że do dnia wniesienia skargi (30.10.2020 r.) nie otrzymała żądanej informacji publicznej. Zwróciła m.in. uwagę, że stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p., informacja publiczna winna być udostępniona niezwłocznie.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy domagał się jej oddalenia. Podał, że skarżąca wnioskiem z dnia 20 grudnia 2019 r. zwróciła się o udzielnie informacji publicznej w zakresie wskazanym w treści złożonej skargi. Z uwagi na nieprawidłowe zadziałanie programów obsługujących obieg korespondencji elektronicznej (EZD), organ o nieudzielaniu informacji publicznej we wskazanym zakresie dowiedział się dopiero w momencie otrzymania skargi na bezczynność. Burmistrz Miasta i Gminy wskazał, że brak udzielenia informacji publicznej w ustawowo wskazanym terminie nie był celowym działaniem, zmierzającym do nieudzielenia żądanej informacji, lecz spowodowany był nieprawidłowościami w funkcjonowaniu programu do obsługi obiegu korespondencji elektronicznej. Nadmienił, że wniosek o udzielenie informacji publicznej został złożony pod koniec 2019 r. roku, a ustawowy termin rozpatrzenia tegoż wniosku upływał już w nowym roku.
Początkiem nowego roku, jak corocznie, program do obiegu korespondencji zaktualizował się, co spowodowało, że właściwy pracownik nie otrzymał zawiadomienia o zbliżającym się upływie terminu do załatwienia sprawy. Konsekwencją tego był brak załatwienia sprawy skarżącej w ustawowym terminie. W odpowiedzi na skargę podkreślono, że gdyby program do obsługi obiegu korespondencji zadziałał w sposób prawidłowy, organ udzieliłby żądanej informacji w ustawowym terminie. Burmistrz Miasta i Gminy wskazał zarazem, że skarżąca już niejednokrotnie składała wnioski o udzielnie informacji publicznej (w 2019 roku - 19 wniosków; w 2020 - 13 wniosków) i dotychczas wszelkie żądania skarżącej odnoszące się do udostępnienia informacji publicznej były załatwiane w terminie. Organ administracji podkreślał, że w dniach 18 i 31 grudnia 2019 r. wpłynęły do Urzędu dwa wnioski skarżącej o udzielenie informacji publicznej, także odnoszące się do odbioru i wywozu śmieci.
Również na te wnioski organ udzielił odpowiedzi w ustawowym terminie. Zwrócono przy tym także uwagę, że żądane przez skarżącą dane stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym pismem z dnia 12 listopada 2020 r. Burmistrz Miasta i Gminy udzielił skarżącej odpowiedzi zgodnie ze złożonym żądaniem. W ocenie organu powyższe oznacza, że nie pozostaje on aktualnie w bezczynności. Podkreślił przy tym, że ocena, czy w sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami tej sprawy. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie stanu bezczynności/przewlekłości do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia tego stanu rzeczy (wyrok SN z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt: II OSK 4016/19).
Według Burmistrza Miasta i Gminy, taki stan w przedmiotowej sprawie nie wystąpił. Gdyby bowiem działania organu miały przybrać formę celową, inne wnioski skarżącej o dostęp do informacji publicznej nie byłyby uwzględniane. Odnosząc się z kolei do żądania wymierzenia organowi grzywny wskazał, że środek ten winien być stosowany z rozwagą. Jego zastosowanie jest możliwe jedynie w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6.09.2001 r. o udostępnianiu informacji publicznej (Dz. U. 2020 r., poz. 2176; dalej u.d.i.p.) zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organy władzy publicznej. W kontrolowanej sprawie nie ulegało wątpliwości to, iż Burmistrz Miasta i Gminy, będąc organem władzy publicznej (samorządowej) jest zarazem podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Nie budziła kontrowersji również i ta okoliczność, że zakres informacji objętych żądaniem skarżącej M. A. we wniosku z dnia 20.12.2019 r. obejmował informacje będące informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Stosownie bowiem art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tego rodzaju informację stanowią niewątpliwie dokumenty (umowy, faktury) odnoszące się do ponoszonych z majątku gminnego kosztów wywozu odpadów z jednostek gminnych lub jednostek zarządzanych przez gminę.
Przepis bowiem art. 6 ust. 1 u.d.i.p., zawierający przykładowe wyliczenie rodzajów podlegającej udostępnieniu informacji publicznej, w pkt 5 lit. c) wskazuje, że udostępnieniu podlega informacja o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego. Nie ulega wątpliwości, że dokumenty obrazujące sposób gospodarowania majątkiem gminnym w zakresie wyżej wskazanym, są objęte regulacjami powoływanej ustawy.
Oceniając istotę skargi podkreślenia wymaga okoliczność, że po wniesieniu przedmiotowej skargi do sądu administracyjnego, co miało miejsce w dniu 30.10.2020 r., Burmistrz Miasta i Gminy przekazał skarżącej (przy piśmie z dnia 12.11.2020 r.) informacje objęte żądaniem złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z przekazanych akt sprawy wynika, że do przedmiotowego pisma kierowanego do skarżącej, załączone zostały kopie dokumentów odnoszących się do ponoszonych przez Gminę K. kosztów wywozu odpadów z jednostek wskazanych we wniosku inicjującym to postępowanie. Łącznie skarżąca otrzymała 422 strony dokumentów obejmujących interesujące ją dane. Powyższa okoliczność została wskazana w odpowiedzi na skargę i nie była kwestionowana przez skarżącą w toku postępowania sądowego.
W związku z powyższym uznać zatem należało, iż podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, już po wniesieniu do sądu administracyjnego skargi na bezczynność, udzielił skarżącej żądanej informacji publicznej. Oznaczało to, że z chwilą dokonania tej czynności ustała bezczynność organu administracji. Postępowanie sądowe stało się zatem bezprzedmiotowe w zakresie zobowiązania Burmistrza Miasta i Gminy do wydania określonego aktu lub dokonania stosownej czynności. To zaś było powodem umorzenia postępowania sądowego, o czym sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku. Podstawą prawną umorzenia postępowania jest art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.), zgodnie z którym sąd umarza postępowanie, gdy stało się ono bezprzedmiotowe także z innych przyczyn niż cofnięcie skargi lub śmierć strony.
Trzeba jednak zauważyć, że udostępnienie informacji publicznej, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, nie zwalnia sądu z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek ten wynika z art. 149 par. 1a p.p.s.a. Oceniając powyższy aspekt sprawy sąd uznał, iż w analizowanym przypadku bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Ocena ta wynika z faktu, że udostępnienie skarżącej żądanych informacji miało miejsce dopiero w dniu 12 listopada 2020 roku, a zatem po 11 miesiącach od dnia złożenia wniosku. Tak długi okres reakcji podmiotu zobowiązanego na wniosek o udostępnienie informacji publicznej świadczy o ewidentnym naruszeniu art. 13 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym, udostępnianie informacji publicznej następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.
Prawie roczna zwłoka w rozpoznaniu wniosku jest więc znacząca i niezaprzeczalna, co nakazywało przyjąć rażącą postać naruszenia prawa. Ze stanem "rażącego naruszenia prawa" mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że w sposób oczywisty prawo zostało naruszone. Naruszenie to musi być także "istotne", a więc nie do pogodzenia z regułami demokratycznego państwa prawa. Na ocenę wystąpienia stanu "rażącego naruszenia prawa" decydujące znaczenie będzie miał przede wszystkim okres niedziałania organu, który to okres nie znajduje uzasadnienia w stopniu skomplikowania sprawy. Oceniając zagadnienie wystąpienia w analizowanym przypadku "rażącego naruszenia prawa" odnieść należy się do prezentowanej przez Burmistrza Miasta i Gminy obrony wskazującej na brak poprawności działania obsługującego Urząd Gminy systemu służącego do ewidencji obiegu dokumentacji. Wskazana okoliczność nie może jednak rzutować na odmienną od przyjętej, ocenę stanu pasywności organu w tej sprawie, i usprawiedliwiać długotrwałego (prawie rocznego) opóźnienia w rozpoznaniu wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej.
Wadliwość działania powyższego systemu stanowi okoliczność na którą strona nie ma wpływu i obciąża organ administracji, tym bardziej w sytuacji, gdy błąd systemu nie został dostrzeżony i naprawiony niezwłocznie. Podstawą prawną rozstrzygnięcia był art. 149 par. 1a p.p.s.a.
W pkt III sentencji sąd oddalił skargę w zakresie obejmującym żądanie nałożenia grzywny na Burmistrza Miasta i Gminy. Grzywna nakładana na organ administracji w wyroku wydawanym w przedmiocie bezczynności, stanowi dodatkowy (fakultatywny) środek wzmacniający oddziaływanie wyroku i ma charakter dyscyplinująco-represyjny. Środek ten zatem powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach. Należy zauważyć, że z przesłanych przez organ akt sprawy, w tym z ich metryki wynika, że "odnalezienie" wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej miało miejsce w dniu 30.10.2020 r., zaś kompletna odpowiedź na ten wniosek została udzielona już w dniu 12.11.2020 r. Uznać zatem trzeba, że reakcja podmiotu zobowiązanego miała miejsce niezwłocznie po stwierdzeniu błędu systemu obsługi korespondencji i wykryciu braku załatwienia wniosku skarżącej. Istotnym dla przyjętego rozstrzygnięcia w pkt III sentencji była także i ta okoliczności, że kilkadziesiąt innych wniosków skarżącej kierowanych do organu o udostępnienie informacji publicznej – było załatwianych terminowo.
Wobec powyższego, w ocenie sądu, brak jest podstaw do nakładania na organ grzywny, tj. środka dyscyplinująco-represyjnego. Jest to tym bardziej zasadne w sytuacji, w której wniesiona skarga osiągnęła zakładany cel w postaci przekazania skarżącej interesującej ją informacji publicznej.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który (...) dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na koszty te składała się wyłącznie kwota uiszczonego przez skarżącą wpisu do skargi.