Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 19 sierpnia 2020 r. W. L. wystąpił do Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [....] dostęp do informacji publicznej w zakresie;
- 1. Czy kierownik SPZOZ M. S. złożyła korektę oświadczeń majątkowych na początek kadencji i za rok 2019.
- 2. Jeżeli tak to proszę o przesłanie tych oświadczeń.
- 3. Czy w jakikolwiek sposób z SPZOZ w M. D. był lub jest związany radca prawny P. K.?
- 4. Jeżeli tak to proszę o podanie rodzaju świadczonych usług, przesłanie skanów byłych i aktualnych umów, zleceń, itp.
- 5. Jeżeli P. K. świadczył jakiekolwiek usługi na rzecz SPZOZ proszę o podanie wysokości dotychczas wypłaconego wynagrodzenia.
- 6. Czy w SPZOZ M. D. byli lub są zatrudnieni lub świadczyli/czą pracę w innym charakterze:
a/ J. P., b/ E. M., c/ inni byli pracownicy Szpitala Miejskiego w [...]
Jeżeli tak to w jakich okresach, na jakich stanowiskach i jakie mają wynagrodzenie zasadnicze oraz jakie wynagrodzenie rzeczywiste zostało im wypłacone.
W odpowiedzi organ wezwał do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego przetworzenia informacji publicznej, podając iż zakres wnioskowanej informacji obejmuje obowiązek przetworzenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2019.1429, dalej "u.d.i.p.") i wzywając skarżącego do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego, by dokonywać wnioskowanego przetworzenia. Jednocześnie powiadomił skarżącego, o wyznaczonym nowym terminie na rozpatrzenie wniosku, wskazując dzień 20 września 2020 roku.
Skarżący odnosząc się do wezwania, wskazał w piśmie z dnia 27 sierpnia 2020 roku, iż, wnioskował o udzielenie informacji w trybie dostępu do informacji publicznej, które to informacje nie wymagają przetworzenia. Ponadto skarżący powołał się na orzecznictwo, w którym prezentowane jest jednolite stanowisko, że nie jest przetwarzaniem informacji wysiłek intelektualny przy zbieraniu danych, polegający tylko na odszukiwaniu ich w określonych rejestrach, czy zbiorach (np. aktach administracyjnych, osobowych), i przekształceniu (np. w wersję elektroniczną lub skopiowaniu). Takie czynności organu, jak np. selekcja dokumentów, są zwykłymi zabiegami związanymi z rozpatrywaniem wniosku o udzielenie informacji publicznej i nie noszą cech przetwarzania informacji. W wyniku ich stosowania nie powstaje bowiem żadna nowa informacja. Nadto doprecyzował wniosek i podał szczegółowo zakres wnioskowanych informacji w trybie dostępu do informacji publicznej tj.:
- 1) przesłanie skanów umów zwartych w okresie od dnia 01.01.2019 r. do dnia 26.08.2020 r. z radcą prawnym P. K.,
- 2) przesłanie skanów faktur/rachunków wystawionych przez radcę prawnego P. K. w okresie od dnia 01.01.2019 r. do dnia 26.08.2020 r.,
- 3) przesłanie potwierdzeń przelewów dokonanych na rzecz radcy prawnego P. K. w okresie od dnia 01.01.2019 r. do dnia 26.08.2020 r.,
- 4) przesłanie kopii opinii prawnych wydanych na rzecz SPZOZ w M. D. przez radcę prawnego Pawła Kuklę w okresie od dnia 01.01.2019 r. do dnia 26.08.2020 r.,
- 5) przesłanie skanów umów zawartych przez SPZOZ w M. D. w okresie od dnia 01.01.2019 r. do dnia 26.08.2020 r. z
- a) J. P.,
- b) E. M.,
- c) A. B.,
- d) S. P.,
- e) J. L..
Organ zawiadomieniem z dnia 10 września 2020 roku wskazał, iż żądane przez skarżącego informacje tj. skany umów, faktur, opinii prawnych nie stanowią zdaniem organu informacji publicznej.
W. L. złożył skargę na bezczynność organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p., przez nieprawidłowe przyjęcie, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej i wniósł o
- 1) zobowiązanie Organu do rozpatrzenia wniosku z 19 sierpnia 2020 r. w terminie 14 dni;
- 2) stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności;
- 3) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 4) wymierzenie Organowi grzywny w wysokości ustalonej przez Sąd;
- 5) zasądzenie od Organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych
W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż za informację publiczną uznaje się każdą informację wytworzoną przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które gospodarują mieniem publicznym, jak również informację odnoszącą się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. W szczególności w orzecznictwie prezentowane jest jednolite stanowisko, że takie dokumenty jak umowy i faktury stanowią informację publiczną. Umowy zawierane z zleceniobiorcami, czy też pracownikami stanowią informację publiczną. Jeżeli osoby wskazane we wniosku są zatrudnione na umowę o pracę i są tam dane dotyczące prywatności tych osób to organ zobowiązany był wydać stosowną decyzję w tym przedmiocie.
Podano przy tym, iż obecnie odmowa udostępniania informacji publicznej ma przejaw czystej, niczym nie uzasadnionej złośliwości, lub chęci ukrycia faktów dla organu nie wygodnych, a zatem ma charakter rażący.
W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie podając, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej z uwagi na brak utrwalenia w jakiejkolwiek formie – nie jest w posiadaniu takiej informacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast § 2 cytowanego artykułu w pkt 8 w związku z pkt 4 precyzuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, w tym na bezczynność w dokonywaniu czynności materialno – technicznych z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień wynikających z przepisów prawa.
W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Sąd wskazuje, że nie znalazł podstaw do przekazania, na podstawie art. 122 p.p.s.a., sprawy do rozpoznania na rozprawie. W niniejszej sprawie brak było ograniczeń, związanych z orzekaniem w trybie uproszczonym, uniemożliwiających rozpoznanie skargi. Sprawa nie wymagała przeprowadzenia rozprawy, a dla jej rozstrzygnięcia udział stron nie był niezbędny.
Skarga jest zasadna.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w kontrolowanej sprawie było kwestionowane przez organ, a zatem sporne, czy żądana informacja miała charakter informacji publicznej oraz czy wymagała przetworzenia.
W sprawach dostępu do informacji publicznej zatem zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy.
Wbrew argumentacji organu, po pierwsze w świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. W myśl natomiast art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej, są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, stąd Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w [....] spełnia te przesłanki, będąc organem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej.
Nadto w zakresie głównego sporu czy żądana informacja stanowi informację publiczną, wskazać należy, iż stosownie do art. 1 pkt 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji), przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się każdą informację wytworzoną przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które gospodarują mieniem publicznym, jak również informację odnoszącą się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności.
W szczególności w orzecznictwie prezentowane jest jednolite stanowisko, że takie dokumenty jak umowy i faktury stanowią informację publiczną, w tym dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 marca 2020r. II SAB/Go 202/19). Umowy zawierane z zleceniobiorcami, czy też pracownikami stanowią informację publiczną, przy czym okoliczność, że określona informacja (np. umowa o pracę) zawiera dane dotyczące prywatności czy też inne prawem chronione tajemnice nie oznacza, że traci ona przez to charakter informacji publicznej. Jest to nadal informacja publiczna z tym, że zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom. W takiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia takiej informacji, ale stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. obligowany jest wydać stosową decyzję w tym przedmiocie (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2020r., sygn. I OSK 2701/18).
W zakresie spornego przetworzenia, żądane w kontrolowanej sprawie informacje, nie wymagają wbrew argumentacji organu, przetworzenia. Nie stanowi o jej konieczności sam pewien wysiłek intelektualny przy zbieraniu danych, polegający tylko na odszukiwaniu ich w określonych rejestrach, czy zbiorach (np. aktach administracyjnych, osobowych), i przekształceniu (np. w wersję elektroniczną lub skopiowaniu). Takie czynności organu, jak np. selekcja dokumentów, są zwykłymi zabiegami związanymi z rozpatrywaniem wniosku o udzielenie informacji publicznej i nie noszą cech przetwarzania informacji. W wyniku ich stosowania nie powstaje bowiem żadna nowa informacja.
Zatem skany umów czy rachunków, potwierdzeń przelewu czy posiadanych opinii prawnych, nie wymagały przetworzenia. Konsekwencją tego jest, iż brak było po stronie wnioskodawcy szczególnie uzasadnionego interesu publicznego co dopiero może skutkować decyzją o odmowie udzielenia tej informacji, opartą o przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a nie pisma informującego, które w świetle u.d.i.p. dopuszczalne jest tylko kiedy żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy, co nie miało miejsca w kontrolowanej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012r. I OSK 1015/12 oraz z dnia 8 lutego 2011r. I OSK 1938/10).
Niezasadna jest także ocena organu, iż wskazano w sposób precyzyjny wnioskodawcy, że nie posiadają żądanych informacji. O ile w odpowiedzi na skargę to podkreślono, to z korespondencji kierowanej do skarżącego w toku postępowania o udzielenie informacji publicznej, nie wynika, iż organ nie ma żądanych informacji, lecz że żądana informacja nie stanowi wg niego informacji publicznej. Stąd wyjaśnienia organu w tym zakresie są niewiarygodne i nie zasługują na uwzględnienie. Skoro zatem, jak wyżej wskazano żądana informacja stanowi informację publiczną, a organ jest w jej posiadaniu, to winien udzielić takiej informacji. Jeśli natomiast uważa, iż nie może udostępnić informacji, to winna zostać wydana decyzja administracyjna w tym względzie.
Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej nie podejmuje takiej czynności ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Jedynie w przypadku, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji.
Powyższe spowodowało, iż nie uczyniono zadość wymogom u.d.i.p. Jak wyżej wskazano bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Stosownie do art. 13 ust 1 i 2 u.d.i.p. samo udostępnienie informacji następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja nie może być udostępniona w tym terminie to podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od złożenia wniosku. Wobec nie uczynienia zadość temu obowiązkowi, w pkt I i II sentencji wyroku Sąd uznając, iż skarżony organ dopuścił się bezczynności zobowiązał go na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do wydania aktu lub dokonania czynności w zakresie wniosku z dnia 19 sierpnia 2020r.
W zakresie oceny czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) zdaniem Sądu, skarżony organ nie działał z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ każde pismo skarżącego kierowane do organu w zakresie wniosków do udostępnienie informacji publicznej czy wniosków polemizujących z nimi było rozpatrywane, a odpowiedź była udzielana bezzwłocznie. Jedynym uchybieniem była zatem błędna interpretacja w zakresie oceny, czy żądana informacja stanowi informację publiczną oraz czy jest informacją przetworzoną. Zatem organ podjął szereg działań w celu rozpoznania wniosku, choć były one niewystarczające, aby uczynić zadość wymogom u.d.i.p., stąd także oddalono wniosek o wymierzenie grzywny. O powyższym Sąd orzekł w pkt III i IV sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 w/w ustawy, zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 580 zł, na którą składają się: koszt wpisu 100 zł, koszt zastępstwa radcowskiego 480 zł, o czym orzeczono w pkt V sentencji wyroku.