Uzasadnienie
27 marca 2026 r. H. R. (dalej: "skarżący") złożył skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice i wniósł o:
- 1) stwierdzenie, że Burmistrz Miasta i Gminy Niepołomice (dalej: "organ") jest bezczynny i przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie uzgodnienia lokalizacji i warunków wykonania przyłącza wodociągowego do budynku na działce nr [...] w pasie drogi gminnej na działce nr [...] w S. (znak: KOM.7211.4.314.2025);
- 2) zobowiązanie do rozpatrzenia wniosku;
- 3) zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podał, że organ w reakcji na wniosek z 13 listopada 2025 r. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 13 stycznia 2026 r. ze względu na "skomplikowany charakter sprawy", lecz sprawa nie ma takiego charakteru. Bierność organu po 13 stycznia 2026 r. wyczerpuje znamiona przewlekłości. W reakcji na ponaglenie z 13 lutego 2026 r. organ antydatowanym pismem poinformował o zawieszeniu postępowania do rozstrzygnięcia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce (dalej: "PINB") kwestii legalności budynku mimo to, że pozwolenie na budowę budynku z 2 grudnia 2024 r. korzysta z domniemania legalności, a możliwość uznania niezgodności budynku z pozwoleniem na budowę jest hipotetyczna, bo PINB nie zastosował żadnych środków prawa budowlanego po kontrolach z 20 maja 2025 r. i z 22 lipca 2025 r. Na koniec skarżący – z powołaniem się na wyrok WSA we Wrocławiu (III SAB/Wr 19/25) – zakwestionował stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: "SKO") które przy rozpatrzeniu ponaglenia doszło do wniosku, że żądanie uzgodnienia lokalizacji i warunków wykonania przyłącza wodociągowego w pasie drogi gminnej nie stanowi wniosku w sprawie administracyjnej kończącej się wydaniem decyzji administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na stanowisko SKO, skomplikowany charakter sprawy i ustalenie przez PINB, że forma architektoniczna budynku jest niezgodna z planem miejscowym. Podkreślił, że zniszczenie nawierzchni drogi dla przyłącza wodociągowego będzie niezasadne, jeśli okaże się, że budynek jest niezgodny z pozwoleniem na budowę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, albowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z z 2026 r. poz. 143), dalej: "p.p.s.a.", jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; dalej "k.p.a."), organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.).
Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.).
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 1 i 2 k.p.a).
Za bezczynność organu administracji publicznej należy zatem uznać taki stan postępowania, w którym organ administracji publicznej prowadzący postępowanie narusza obowiązujący w tym postępowaniu termin załatwienia sprawy administracyjnej albo termin ustalony zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Przyczyny, z powodu których nastąpiło przekroczenie terminu załatwienia sprawy, są nieistotne dla stwierdzenia bezczynności organu. Nie ma zatem znaczenia, czy organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie załatwił sprawy w terminie. Przyczyny przekroczenia terminu załatwienia sprawy mogą mieć natomiast znaczenie przy ocenie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:
- 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);
- 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).
Skarżący złożył stosowne ponaglenie.
Z akt administracyjnych wyłania się następująca chronologia wydarzeń:
6 października 2025 r. skarżący złożył wniosek o wydanie zgody na przeprowadzenie przyłącza wodociągowego do budynku przez drogę gminną (k. 8); a po wezwaniu organu (z dnia 5 listopada 2025 r.) w dniu 13 listopada 2025 r. uzupełnił wniosek o żądane dokumenty (warunki techniczne i mapa, k. 30).
3 grudnia 2025 r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy - do 13 stycznia 2026 r. z uwagi na jej skomplikowany charakter (k. 32).
10 lutego 2026 r. organ wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez PINB kwestii legalności budynku (k. 27).
13 lutego 2026 r. skarżący wniósł ponaglenie (k. 48).
20 lutego 2026 r. organ przekazał ponaglenie do SKO w Krakowie (k. 52).
4 marca 2026 r. SKO w Krakowie stwierdziło, że organ nie dopuścił się bezczynności/przewlekle prowadzonego postępowania, bo żądanie skarżącego "nie stanowi wniosku w sprawie administracyjnej kończącej się wydaniem decyzji administracyjnej, w której mogłyby znaleźć zastosowanie przepisy dotyczące ponaglenia" (k. 62) 4 marca 2026 r. – skarżący złożył zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania (k. 38) 11 marca 2026 r. – organ przekazał zażalenie do SKO w Krakowie (k. 42).
23 marca 2026 r. – organ przekazał akta do SKO w Krakowie (k. 72).
27 marca 2026 r. skarżący wniósł skargę.
Postanowieniem z dnia 4 maja 2026 r. SKO w Krakowie uchyliło postanowienie organu o zawieszeniu postępowania i umorzyło postępowanie w sprawie zawieszenia postępowania (k. 86).
W pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie to powinno się toczyć w oparciu o przepis art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 889 z późn. zm.), zgodnie z którym, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, z wyjątkiem ust. 31, lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń obcych oraz reklam może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 7, lub w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7a lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednakże właściwy zarządca drogi:
- 1) może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg;
1a) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, jeżeli w kanale technologicznym istnieją wolne zasoby;
2) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a.
Zgodnie z ust. 3a, w decyzji, o której mowa w ust. 3, określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do:
1)uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych;
2)uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego urządzenia, o którym mowa w ust. 3; 3)uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim urządzenia, o którym mowa w ust. 3.
Oznacza to, że jest to administracyjne postępowanie jurysdykcyjne, które powinno się zakończyć wydaniem decyzji administracyjnej, w terminach określonych w Kpa. Przyczyny wydania decyzji odmownej w niniejszej sprawie mogą wynika jedynie z przesłanek wskazanych w art. 39 ust. 3 pkt. 1 tj. organ – zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg.
Wśród wyżej wymienionych przesłanek nie ma takiej, która odnosiłaby się do wszczęcia i prowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego w stosunku do obiektu niedrogowego. W tym zakresie Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany przez SKO w Krakowie w postanowieniu z dnia 4 maja 2026 r. znak SKO.Oś/4170/100/2026 uchylającym postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice w sprawie zawieszenia postępowania.
Natomiast pogląd wyrażony w uzasadnieniu postanowieniu SKO w Krakowie w dnia 4 marca 2026 r. znak SKO.Oś/4170/73/2026 stwierdzającym że Burmistrz Miasta i Gminy Niepołomice nie dopuścił się bezczynności, albowiem nie można dopuścić się bezczynności w postępowaniu, które zainicjowano wnioskiem "nie stanowiącym wniosku w sprawie administracyjnej kończącej się wydaniem decyzji administracyjnej" - jest całkowicie błędny, jednak nie ma to dla Sądu w niniejszej sprawie żadnego znaczenia.
Skoro zatem jest to postępowanie jurysdykcyjne to brak załatwienia sprawy od dnia 6 października 2025 r. kiedy to skarżący złożył wniosek, aż do dnia wyrokowania, powoduje że organ pozostaje w bezczynności. Wobec powyższego w pkt. I wyroku, na zasadzie art. 149 § 1 pkt. 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie jednego miesiąca, który to termin po myśli art. 286 § 2 p.p.s.a. liczy się od dnia doręczenia akt organowi.
W pkt. II wyroku, na zasadzie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd orzekł tym, że bezczynność organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Orzekając w ten sposób Sąd miał na względzie utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że "rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. W celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia.
W niniejszej sprawie, z pisma organu z dnia 10 lutego 2026 r. skierowanego do skarżącego wynika, że zarządca drogi chciał powstrzymać się z wydaniem zezwolenia na lokalizację przyłącza wodociągowego w pasie drogi gminnej do czasu wyjaśnienia przez organ nadzoru budowlanego kwestii legalności budowy domu, któremu przyłącze ma służyć, tak aby pas drogowy nie został naruszony przedwcześnie i/lub niepotrzebnie. Co prawda nie jest to argument usprawiedliwiony z punktu widzenia jego legalności, niemniej do pewnego stopnia zrozumiały, w szczególności w kontekście oceny czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie prawa miało "zwykły" charakter.
O kosztach orzeczono w pkt. III wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 100 zł składa się kwota tytułem uiszczonego przez skarżącego wpisu.