Uzasadnienie
W dniu 18 listopada 2020 r. Z. L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem organu administracji skargę na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadzącego postępowanie administracyjne oznaczone nr [...] oraz [...], zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 k.p.a. przez niezałatwienie sprawy w terminach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego.
Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o
- 1. stwierdzenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ tj. Inspektor Nadzoru Budowlanego;
- 2. stwierdzenie, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3. zobowiązanie organu do wydania orzeczenia w sprawie w terminie jednego miesiąca od uprawomocnienia się wyroku w sprawie;
- 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 5 000 zł;
- 5. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym;
- 6. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi Z. L. podniosła, że inwestor T. Ż. prowadził roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia 30 października 2019 r. znak. [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 19 czerwca 2019 r. nr [...] o zatwierdzeniu inwestorowi P. Ż. projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę i rozbiórkę na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...] przy ul. [...] w N. T..
Wyrokiem z dnia 7 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1584/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność tej decyzji Wojewody [...].
Wnioskiem z dnia 10 czerwca 2020 r. Z. L. domagała się od Inspektor Nadzoru Budowlanego podjęcia czynności w związku z faktem, że mimo wydania wskazanego wyroku inwestor kontynuował roboty budowlane. Skarżąca wskazała, że na skutek uwzględnienia skargi zaskarżona decyzja traci przymiot wykonalności, bowiem zgodnie z art. 152 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed administracyjnymi (dalej ppsa) w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej.
Skoro zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 30 października 2019 r. znak [...], a wyrok tego Sądu ma skutek określony w art. 152 § 1 p.p.s.a., to tym samym odpadła podstawa prawna do prowadzenia przez inwestora P. Ż. robót budowlanych przy ul. [...] w N. T., a określonych w udzielonym mu pozwoleniu na budowę. Tym samym na PINB w N. T. jako organie nadzoru budowlanego ciąży obowiązek podjęcia wszelkich czynności zmierzających do wstrzymania przez inwestora prowadzonych robót budowlanych przez wydanie odpowiednich orzeczeń w tym zakresie i zabezpieczenie terenu do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjego a w dalszej kolejności administracyjnego. Pomimo orzeczenia WSA w Krakowie P. Ż. rozebrał budynki położone przy ul. [...] i w dalszym ciągu na nieruchomości tej prowadzi roboty budowlane, co z uwagi na brzmienie art. 152 § 1 p.p.s.a. nie powinno mieć miejsca.
Skarżąca wskazała też, że pismem z dnia 10 sierpnia 2020 r. wniosła ponaglenie do organu wyższej instancji. W dacie 19 sierpnia 2020 r. PINB w N. T. niejako w odpowiedzi na ponaglenie, wydał postanowienie nr [...], wyznaczając nowy termin załatwienia zgłoszonej sprawy oznaczonej nr [...] do 30 dni od otrzymania informacji - stanowiska Wojewody.
Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2020 r. nr [...] w K. w sprawie oznaczonej nr [...] po rozpoznaniu ponaglenia skarżącej stwierdził, że PINB w N. T. dopuścił się przewlekłości, lecz przewlekłość ta nie miała charakteru rażącego i nie wyznaczył dodatkowego terminu załatwienia sprawy. W uzasadnieniu do postanowienia MWINB w K. wskazał dodatkowo, że zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia przewlekłości.
Dalej skarżąca wskazała, że mimo upływu kolejnych miesięcy,PINB w N. T. nie podejmuje żadnych czynności, które w sposób czy to faktyczny czy też merytoryczny zmierzałyby do rozstrzygnięcia złażonego wniosku, czy to przez wszczęcie postępowania czy też przez poinformowanie o sposobie załatwienia wniosku.
Zdaniem skarżącej wyrok WSA w Krakowie i instytucja określona w art. 152 p.p.s.a. jawią się jako fikcja skoro inwestor, mimo orzeczenia sądu w dalszym ciągu prowadzi roboty budowlane. Takie postępowanie organu podważa zaufanie do organów państwowych, wyroków sądów i przepisów prawa.
Konsekwencją wniesienia żądania wszczęcia postępowania administracyjnego jest obowiązek organu jego procesowego załatwienia albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, albo poprzez nadanie sprawie biegu i następnie procesowe jej zakończenie w drodze wydania decyzji, postanowienia łub innego aktu lub czynności. W rozpoznawanej sprawie żadne z tych rozstrzygnięć nie zostało przez PINB wydane. Organ ani nie wszczął postępowania, ani też skutecznie nie odmówił jego wszczęcia, ani też nie powiadomił skarżącej o sposobie załatwienia jej wniosku, wobec czego uznać należy, że pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku.
Jednocześnie ze wskazanych powyżej przyczyn skarżąca domaga się zasądzenia od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w kwocie 5 000 zł. Kwota ta zrekompensuje skarżącej uchybienia organu, czas oczekiwania na rozpoznanie jej sprawy, a w szczególności fakt, iż przez opieszałość organu, inwestor rozpoczął prace budowlane i wystawił budynek w stanie surowym, mimo że zdaniem skarżącej nie miał do tego podstaw prawnych. Opieszałość organu doprowadziła do sytuacji, w której skarżąca przestaje wierzyć w sens wyroków sądowych, instytucji prawnych, organów administracyjnych i dochodzenia swoich praw w tych organach, gdyż pomimo pozytywnego rozstrzygnięcia jej sprawy w WSA w Krakowie efekt tego rozstrzygnięcia pozostaje jedynie "na papierze" bez żadnego odzwierciedlenia w rzeczywistości, czy chociażby w działaniu organu, który powinien stać na straży przestrzegania prawa budowlanego, bowiem do jego przestrzegania został przecież powołany.
W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, ewentualnie – gdyby Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność jednak zaistniała, organ wnosi o uznanie, iż nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa - jak określił to również organ II instancji w postanowieniu z dnia 31 sierpnia 2020 r.
Organ nadzoru budowlanego potwierdził, że w dniu 10 czerwca 2020 r. otrzymał pismo - wniosek Z. L. z dnia 10 czerwca 2020 r. o "zbadanie sytuacji prawnej i faktycznej inwestycji P. Ż. prowadzonej przy ul. [...] w N. T." oraz o wstrzymanie budowy prowadzonej przez inwestora P. Ż. na dz. nr ewid.[...] położonej w N. T. przy ul. [...]. Do pisma skarżąca załączyła oryginał wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 maja 2020 r. sygn. akt SA/Kr 1584/19, stwierdzający nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia 30.10.2019 r. znak: [...]
Pismo Z. L. z dnia 10 czerwca 2020 r., zakwalifikowano na tym etapie jako skargę powszechną. Do takich spraw inspektorat stosuje tryb uregulowany w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego "skargi i wnioski" - rozdział 2 "skargi", art. 227 do art. 240 oraz rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków z dnia 8 stycznia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 5, poz. 46 z późn. zm.). W tym trybie czynności wyjaśniające prowadzone w związku ze złożoną skargą nie skutkują automatycznym wszczęciem postępowania administracyjnego z urzędu. Inspektorat w niniejszej sprawie nie wdrożył dotychczas postępowania administracyjnego z urzędu z udziałem określonego kręgu stron, ale przeprowadził niezbędne czynności wyjaśniające - kontrolę placu budowy w dniu 1 lipca 2020 r. PINB w N. T. pismem z dnia 19 czerwca 2020 r. znak: [...] zwrócił się do Wojewody [...] o udzielenie aktualnych informacji o stanie sprawy po wydaniu wyroku WSA w Krakowie.
W związku z wątpliwościami prawnymi i brakiem prawomocnego wyroku WSA w Krakowie PINB w N. T. postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2020 r. poinformował skarżącą, że prowadzone czynności wyjaśniające pod sygn. [...] nie mogą być załatwione w terminie przewidzianym w art. 35 §3 Kpa w związku z czym wyznaczono nowy termin załatwienia zgłoszonej sprawy w terminie do 30 dni od otrzymania informacji lub stanowiska Wojewody Małopolskiego o zaistniałych okolicznościach.
PINB w N. T. prowadzone czynności wyjaśniające w zgłoszonej sprawie zakończył zawiadomieniem z dnia 20 listopada 2020 r. znak: [...] wydanym w trybie art. 238 Kpa skierowanym do skarżącej. W uzasadnieniu ww. zawiadomienia opisano zastałe okoliczności prawne i faktyczne. Zwłoka w udzieleniu informacji końcowej w niniejszej sprawie wynika z fakty nieznanego stan prawnego sprawy i oczekiwanie na stanowisko ze strony organów administracji architektonicznobudowlanych.
Według obecnie uzyskanych informacji, wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1584/19 nadal jest nieprawomocny, gdyż w sprawie tej złożona została skarga kasacyjna do NSA. Według oceny PINB w N. T. obecna sytuacja prawna w tej sprawie, nie daje podstaw do ingerencji organu i wydania orzeczenia administracyjnego tj. postanowienia o wstrzymaniu budowy w trybie przewidzianym w art. 50 ustawy Prawo budowlane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w zakresie określonym w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.)
Stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tego względu Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym – bez wyznaczania rozprawy.
Warunkiem formalnym skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wcześniejsze wyczerpanie środków zaskarżenia. Jak stanowi art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Pismem z dnia 10 sierpnia 2020 r. skarżąca wystąpiła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z ponagleniem, które zostało rozpoznane postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2020 r. Tym samym wyczerpano środki zaskarżenia, spełniając warunek wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a
Zgodnie z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu interpretacji albo do dokonania czynności lub zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszania prawa (art. 149a § 1a p.p.s.a.).
Orzekając w sprawie ze skargi na bezczynność należy więc przede wszystkim ocenić, czy w dacie wnoszenia skargi oraz w dacie wyrokowania organ administracji pozostawał w stanie bezczynności - i w tym zakresie ewentualnie zobowiązać organ do wydania aktu lub podjęcia czynności, bądź też umorzyć postępowanie jeżeli bezczynność ustała po wniesieniu skargi. O ile sąd stwierdzi istnienie stanu bezczynności przynajmniej w dacie wniesienia skargi, powinien orzec również, czy w związku ze stwierdzoną bezczynnością miało miejsce rażące naruszenie prawa oraz czy zasadne jest wymierzenie grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej od organu na rzecz strony skarżącej.
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. I OSK 2114/13, LEX nr 1421789).
Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy,. Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. (Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. II OPS 5/19).
Sekwencja czasowa czynności, które miały miejsce w niniejszej sprawie przedstawiała się następująco:
- 1. Pismem z dnia 10 czerwca 2020 r. Z. L. złożyła do Inspektor Nadzoru Budowlanego wniosek o zbadanie sytuacji prawnej i faktycznej inwestycji P. Ż. prowadzone przy ul. [...] w N. T.. Organ zakwalifikował je jako skargę uregulowaną w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego "skargi i wnioski" - rozdział 2 "skargi", art. 227 do art. 240
- 2. 19 czerwca 2020 r. PINB zwrócił się do Wojewody Małopolskiego o udzielenie informacji o stanie sprawy (po wydanym przez WSA wyroku z dnia 7 maja 2020 r. sygn. II SA/Kr 1584/19 stwierdzającym nieważność decyzji Wojewody [...] o pozwoleniu na budowę),
- 3. 22 czerwca 2020 r. Z. L. złożyła do PINB w N. T. kolejne pismo informujące o kontynuowaniu przez inwestora prac, które jej zdaniem były prowadzone nielegalnie,
- 4. 1 lipca 2020 r. PINB dokonał kontroli placu budowy przy ul. [...] w N. T.,
- 5. 10 sierpnia 2020 r. skarżąca wniosła ponaglenie do WINB w K., który postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2020 r. nr [...] stwierdził, że PINB w N. T. dopuścił się przewlekłości, lecz przewlekłość ta nie miała charakteru rażącego i nie wyznaczył dodatkowego terminu załatwienia sprawy.
- 6. 19 sierpnia 2020 r. PINB w N. T. wydał postanowienie nr [...], wyznaczając nowy termin załatwienia zgłoszonej sprawy
- 7. Zawiadomieniem z dnia 20 listopada 2020 r., wydanym w trybie art. 238 Kpa, PINB w N. T. poinformował skarżącą, że nie znajduje podstaw do "wdrożenia i podjęcia szerszych działań administracyjnych".
- 8. W dniu 18 listopada 2020 r. skarżąca wniosła do WSA w Krakowie skargę na bezczynność PINB w N. T..
Oznacza to, że zarówno w chwili wniesienia skargi, jak i w chwili wyrokowania organ pozostawał w bezczynności. Jeżeli bowiem organ pozostawał w przekonaniu, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego, to winien był odmówić jego wszczęcia na podstawie art. 61a Kpa.
W szczególności nieuprawnione było potraktowanie wystąpień skarżącej jako skarg w rozumieniu art. 227 Kpa. Postępowanie skargowe jako odrębny rodzaj postępowania zostanie uruchomione, gdy skarga nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego ogólnego ani szczególnego, a także nie może stanowić podstawy wniesienia powództwa ani wniosku czy skargi zmierzających do wszczęcia postępowania sądowego. Wszczęcie postępowania skargowego, jako odrębnego postępowania, następuje jedynie w przypadku, gdy sprawa, której skarga dotyczy, nie jest ani nie może być przedmiotem jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. (por. wyrok WSA w Szczecinie z 29 kwietnia 2020 r. sygn. I SAB/Sz 13/20).
Wobec powyższego Sąd zobowiązał organ w pkt. I wyroku do załatwienia wniosku skarżącej poprzez wydanie aktu lub podjęcia czynności, na zasadzie art. 149 § 1 pkt. 1p.p.s.a. Jednocześnie podejmując dalsze czynności PINB winien mieć na względzie treści art. 152 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej"; a także jednolite orzecznictwo sadów administracyjnych tym zakresie, zgodnie z którym: Regulacja zawarta w art. 152 § 1 p.p.s.a. wywiera taki sam skutek co wstrzymanie wykonania aktu lub czynności na podstawie art. 61 § 2 i 3 tej ustawy. Podobnie bowiem jak w przypadku wstrzymania wykonania aktu lub czynności na podstawie art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a., tak w przypadku regulacji z art. 152 § 1 tej ustawy akt lub czynność nie podlega wykonaniu w ograniczonym czasie. (Wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. II FSK 2561/17) a także: uchylenie decyzji przez nieprawomocny wyrok na gruncie przepisu art. 152 § 1 p.p.s.a. nie oznacza wprawdzie, że decyzja taka przestaje istnieć w obrocie prawnym, ale powoduje, że od tego momentu nie wywołuje ona skutków procesowych i materialnych, a stan ten trwa do chwili uprawomocnienia się wyroku (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2020 r. sygn. VII SA/Wa 2582/19).
Jakkolwiek w pkt. II wyroku Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, gdyż nie tylko nie załatwił sprawy w terminie, ale w ogóle jej nie załatwił, to jednak Sąd uznał, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Orzekając w ten sposób Sąd wziął pod uwagę następujące okoliczności. Po pierwsze, organ nie miał własnej wiedzy o losie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej dla spornej inwestycji i w tym zakresie zmuszony był zasięgać informacji u organu właściwego tj. Wojewody [...]. Po wtóre, bezczynność organu wynikała z błędnej interpretacji przepisu art. 152 p.p.s.a., co samo w sobie nie usprawiedliwia bezczynności, ale też nie powoduje, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa.
Po trzecie wreszcie nie bez znaczenia jest także fakt, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany. Nie można nie wziąć pod uwagę notoryjnego faktu, że stan ten powoduje utrudnienia w normalnym funkcjonowaniu organów i instytucji.
W pkt. III wyroku orzeczono o kosztach na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 100 zł składa się kwota tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu.