Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 9 lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 193/20

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 1 listopada 2020 r. H.N., za pośrednictwem poczty elektronicznej, zwróciła się do Wójta Gminy W. o udzielenie, na podstawie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, następujących informacji:

1. 1. Dotyczących przedstawienia umów podpisanych ze schroniskiem w C. za lata 2013, 2017 i 2019;
2. 2. Czy UG kontrolował losy zwierząt oddanych z terenu UG do schroniska w C.; jeśli tak, to w jaki sposób;
3. 3. Czy UG sprawdzał autentyczność adopcji wykazywanych przez właściciela schroniska; jeśli tak, to w jaki sposób;
4. 4. Dotyczących wskazani kopii umów, jakie obowiązywały w latach 2013, 2017 i 2019 z lekarzami weterynarii, którzy świadczyli usługi w schronisku;
5. 5. Jaka karma była podawana psom dorosłym (szczeniakom i kotom, jeśli je oddano); jaka część z miesięcznej kwoty przekazywanej do schroniska była przeznaczona na karmę;
6. 6. Dotyczących kopii dokumentów potwierdzających leczenie zwierząt oddanych do schroniska w latach 2013, 2017 i 2019; ile zwierząt padło z ogólnej liczby zwierząt oddanych do schroniska, w tym szczeniaków; podanie świadectw wystawionych przez schroniskowego weterynarza;
7. 7. Odnośnie potwierdzenia przyjęcia zwierząt odłowionych z terenu UG w latach 2013, 2017 i 2019 (protokoły odłowień);
8. 8. Dotyczących nr ewidencyjnych i zdjęć wszystkich psów odłowionych z terenu UG i przyjętych do schroniska w latach 2013, 2017 i 2019; Zdjęcia muszą być bezwzględnie połączone z nr ewidencyjnymi (Np. zdjęcie + nr ewidencyjny);
9. 9. Czy psy były chipowane; Jeśli tak, to wskazać dowody; czy chipy zostały wprowadzone do Międzynarodowej Bazy Danych Safe Animal;
10. 10. W jaki sposób promowano swoje zwierzęta, aby szybciej znalazły domy i w ten sposób, aby się zmniejszyły wydatki gminne na bezdomne zwierzęta; Jeśli według UG, to schronisko powinno było wystawiać i promować zwierzęta do adopcji, wnioskodawczyni wniosła o podanie linku, z którego wynika, że schronisko tak czyniło;
11. 11. Ile zwierząt zostało odłowionych z terenu UG w latach 2013, 2017 i 2019 w tym: a – psów; b – szczeniąt; c – kotów;
12. 12. Gdzie przebywały koty (jeśli zostały odłowione); Czy w schronisku jest pomieszczenie dla kotów;
13. 13. Ile psów zostało wysterylizowanych/wykastrowanych oraz zaczipowanych z ogólnej liczby przyjętych do schroniska w latach 2013, 2017 i 2019 wraz z dostarczeniem dowodów na wykonanie zabiegów;
14. 14. Kopie faktur obciążających budżet UG przez podmiot świadczący usługi odławiania bezdomnych zwierząt i opieki nad nimi w latach 2013, 2017 i 2019;
15. 15. Czy schronisko posiadało wolontariuszy na umowach wolontariackich oraz ilu pracowników;
16. 16. Ile zwierząt adoptowano z UG w latach 2013, 2017 i 2019 wraz z dołączaniem kopii umów adopcyjnych z uwzględnieniem RODO (dane osób adoptujących zamazać/zakleić); Pozostałe pozycje na umowach adopcyjnych powinny być widoczne;
17. 17. Czy UG wprowadził program sterylizacji i kastracji w celu zapobiegania bezdomności; Czy dopłaca do sterylizacji/kastracji zwierząt właścicielskich;
18. 18. Czy UG rozważał możliwość nawiązania współpracy z innymi gminami wybudowania schroniska międzygminnego lub przytuliska; Jeśli nie nawiązał takiej współpracy, to dlaczego nie;
19. 19. Dotyczących protokołów kontroli w schronisku w latach 2013, 2017 i 2019.

W uzasadnieniu wniosku H.N. powołała się na treść przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej – art. 10, art. 13, art.

1. 14. Skarżąca wniosła o przesłanie informacji drogą elektroniczną.

Wobec nieuzyskania odpowiedzi H.N. w dniu 19 listopada 2020 r. złożyła do Sądu skargę na bezczynność Wójta, zarzucając nieudostępnienie informacji publicznej. Skarżąca wskazała, że celem wniosku było uzyskanie informacji czy Gmina W. przestrzega ustawy o ochronie zwierząt oraz jak i czy w celowy sposób wydaje publiczne pieniądze podatników. Skarżąca wniosła o wydanie wyroku o udostępnienie informacji publicznej przez organ, ukaranie Urzędu Gminy W. grzywną, a w przypadku nieprzesłania skargi do WSA w terminie 15 dni - o ukaranie tego Urzędu grzywną po raz kolejny oraz zwrot wniesionej opłaty sądowej w wysokości 100 zł.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że istotnie w dniu 1 listopada 2020 r. na skrzynkę elektroniczną organu wpłynął wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej. Wójt wytłumaczył, że w związku z urlopem pracownika i przeoczeniem wiadomości od skarżącej Urząd Gminy W. nie udzielił skarżącej wnioskowanej informacji w terminie do 15 listopada 2020 r. Wskazał, że skarga została wniesiona do Sądu 19 listopada 2020 r., a organ udzielił skarżącej żądanych informacji 24 listopada 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

W kontrolowanej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia wnioskowanej informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 - dalej "u.d.i.p"). Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania u.d.i.p. oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.

Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, że żądana informacja stanowi informację publiczną i że adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia takiej informacji, niemniej jednak kwestie te nie były sporne w sprawie. W tym kontekście wskazać należy, że stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. tylko informacja publiczna w rozumieniu u.d.i.p. podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).

Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.

Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, wśród których znalazła się m.in. informacja o trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit.b. u.d.i.p.).

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, iż Wójt Gminy W. jako organ jednostki samorządu terytorialnego w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. mieści się w zakresie podmiotowym stosowania tej ustawy, w związku z czym zobowiązany jest do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).

Skarga zatytułowana "Zawiadomienie" została złożona drogą elektroniczną w dniu 19 listopada 2020 r. Dotyczy ona wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 1 listopada 2020 r. skierowanego do Wójta Gminy W. złożonego w formie elektronicznej na adres poczty elektronicznej Wójta Gminy W.: wojt@[...]pl. Wniosek H.N. o udostępnienie informacji publicznej zawierał żądanie udostępnienia informacji, o których mowa w 19 punktach tego wniosku, związanych z realizacją przez Gminę W. zadań nałożonych ustawą o ochronie zwierząt.

Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r. poz. 638 ze zm.), zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Wypełniając ten obowiązek, zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, rada gminy określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, który obejmuje w szczególności:

1. 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
2. 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
3. 3) odławianie bezdomnych zwierząt;
4. 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
5. 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
6. 6) usypianie ślepych miotów;
7. 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
8. 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 11a ust. 4 i 5 zdanie drugie tej samej ustawy, realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Koszty realizacji tego programu ponosi gmina.

Zatem nie może być wątpliwości, że sposób realizacji wyżej wymienionych zadań, jako finansowanych ze środków publicznych, jest objęty zakresem informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Gmina zaś jest jednym (choć nie jedynym) z podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej dotyczących realizacji zadań wynikających z ustawy o ochronie zwierząt, w szczególności informacji dotyczących funkcjonowania schroniska dla zwierząt w takim zakresie, w jakim realizacja zadań opisanych w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt została temu schronisku powierzona.

Zatem stwierdzić należało, że objęta wnioskiem z dnia 1 listopada 2020 r. informacja stanowi informację publiczną oraz że Wójt Gminy W. był podmiotem obowiązanym do udostępnia informacji publicznej. Podmiot ten zobowiązany był do odniesienia się do ww. wniosku w trybie przepisów u.d.i.p.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić w sposób zgodny z wnioskiem, bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. (w zakresie terminu udostępnienia) oraz w art. 14 ust. 1 u.d.i.p. (w zakresie sposobu udostępnienia). W związku z tym, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje żadnej szczególnej formy udostępnienia informacji publicznej, udostępnienie informacji następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. jedynie dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., a więc, gdy zachodzą określone w tym przepisie przesłanki do umorzenia postępowania.

Z powyższego wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej rozpatruje się bądź przez udostępnienie w ww. terminie informacji (czynność materialno-techniczna), bądź przez wydanie stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 u.d.i.p. lub - w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) bądź o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.). Powyższe oznacza, że w wypadku, gdy dany podmiot będąc właściwym i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, wbrew tym przepisom, ani nie udostępni w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wyda stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania, to tym samym zaistnieje sytuacja kwalifikowana jako bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 1 listopada 2020 r. skarżąca wniosła do organu o udzielenie jej informacji publicznej. Określony w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. czternastodniowy termin na udostępnianie informacji publicznej upłynął w dniu 15 listopada 2020 r. Dziewięć dni później, tj. w dniu 24 listopada 2020 r. Wójt Gminy W. udzielił odpowiedzi na przedmiotowy wniosek skarżącej, co oznacza, że uczynił to dopiero po wpłynięciu do Sądu skargi na bezczynność organu. Tym samym uznać należy, że w momencie wniesienia skargi do Sądu istniała bezczynność organu, lecz do czasu rozpoznania sprawy przez Sąd bezczynność ta ustała.

Sąd przeanalizował treść udzielonej w dniu 24 listopada 2020 r. odpowiedzi na wniosek i jej załączników. Analiza ta prowadzi do spostrzeżenia, że Wójt Gminy W. udostępnił te informacje publiczne, które posiadał. Odnośnie informacji, którymi nie dysponował, wskazał skarżącej, że do ich udzielania kompetentne jest schronisko. Treść tej odpowiedzi w kontekście informacji, o które wnioskowała skarżąca w 19 punktach, wskazuje, zdaniem Sądu, że organ wywiązał się ze swojego ustawowego obowiązku udostępnienia informacji publicznej w formie żądanej wnioskiem, choć uczynił to z uchybieniem ustawowego terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej wystąpi bowiem tylko wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, będący w jej posiadaniu, nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy.

Ponieważ Wójt Gminy W. prawidłowo, choć jednak z niewielkim opóźnieniem, załatwił wniosek skarżącej udzielając jej wnioskowanej informacji, postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu w oparciu o przepis art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.").

Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność jakiej dopuścił się organ nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Stanowi je zatem stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne, niezaprzeczalne i w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu, zaistniała w sprawie bezczynność nie miała takich cech.

Należy mieć bowiem na uwadze, że organ, choć z opóźnieniem udostępnił skarżącej wnioskowaną informację, a opóźnienie w dokonaniu tej czynności było nieznaczne (dziewięciodniowe) i nie było wynikiem celowego działania organu. Stąd też uznać należy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym.

Wskazane okoliczności uzasadniały też rozstrzygnięcie zawarte w pkt III sentencji wyroku. Zgodnie bowiem z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art.154 § 6. Kwestia ta pozostawiona jest do uznania sądu. W ocenie sądu, zaniechanie organu nie dało podstaw do wymierzenia organowi grzywny, zwłaszcza przy przyjęciu braku rażącego naruszenia prawa po stronie podmiotu zobowiązanego.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w pozostałym zakresie.

O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącej uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł, orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.