Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 29 stycznia 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 195/20

Uzasadnienie

W dniu 30 października 2020 r. H. N. wystąpiła drogą elektroniczną do Urzędu Gminy Z. o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

"1) Proszę o przedstawienie umów podpisanych ze schroniskiem w C. za lata od 2014 - 2020.

1. 2) Czy UG kontrolował losy zwierząt oddanych z terenu UG do schroniska w C.? Jeśli tak, proszę o informacje, w jaki sposób.
2. 3) Czy UG sprawdzał autentyczność adopcji wykazywanych przez właściciela schroniska? Jeśli tak, to w jaki sposób?
3. 4) Proszę o kopie umów, jakie obowiązywały w latach 2014 do 30.09.2020 z lekarzami weterynarii, którzy świadczyli usługi w schronisku.
4. 5) Jaka karma była podawana psom dorosłym (szczeniakom i kotom, jeśli je oddano)? Jaka część z miesięcznej kwoty przekazywanej do schroniska była przeznaczona na karmę?
5. 6) Proszę o kopie dokumentów potwierdzających leczenie zwierząt oddanych do schroniska w latach 2014 do 30.09.2020. Ile zwierząt padło z ogólnej liczby zwierząt oddanych do schroniska, w tym szczeniaków? Proszę o świadectwa wystawione przez schroniskowego weterynarza.
6. 7) Proszę o potwierdzenia przyjęcia zwierząt odłowionych z terenu Gminy w latach 2014 do 30.09.2020 (protokoły odłowień).
7. 8) Proszę o przysłanie nr ewidencyjnych i zdjęć wszystkich psów odłowionych z terenu Gminy i przyjętych do schroniska w latach 2014 do 30.09.2020. Zdjęcia muszą być bezwzględnie połączone z nr ewidencyjnymi. Np. zdjęcie + nr ewidencyjny
8. 9) Czy psy były chipowane? Jeśli Urząd Gminy twierdzi, że tak, proszę o dowody. Czy chipy zostały wprowadzone do Międzynarodowej Bazy Danych Safe Animal?
9. 10) W jaki sposób promowano swoje zwierzęta, aby szybciej znalazły domy i w ten sposób, aby się zmniejszyły wydatki gminne na bezdomne zwierzęta? Jeśli według UG, to schronisko powinno było wystawiać i promować zwierzęta do adopcji, proszę o podanie linku, z którego wynika, że schronisko tak czyniło
10. 11) Ile zwierząt zostało odłowionych z terenu Gminy w latach 2014 do 30.09. 2020, w tym: a - psów b - szczeniąt c - kotów
11. 12) Gdzie przebywały koty (jeśli zostały odłowione)? Czy w schronisku jest pomieszczenie dla kotów?
12. 13) Ile psów zostało wysterylizowanych/wykastrowanych oraz zaczipowanych z ogólnej liczby przyjętych do schroniska w latach 2014 do 30.09.2020r. Proszę o dostarczenie dowodów na wykonanie zabiegów.
13. 14) Proszę o kopie faktur obciążających budżet UG przez podmiot świadczący usługi odławiania bezdomnych zwierząt i opieki nad nimi w latach 2014 do 30.09.2020.
14. 15) Czy schronisko posiada wolontariuszy na umowach wolontariackich oraz ilu pracowników?
15. 16) Ile zwierząt adoptowano z UG w latach 2014 do 30.09.2020?

Proszę o przedstawienie kopii umów adopcyjnych z uwzględnieniem RODO. Dane osób adoptujących proszę zamazać/zakleić. Pozostałe pozycje na umowach adopcyjnych powinny być widoczne.

1. 17) W celu zapobiegania bezdomności, czy UG wprowadził program sterylizacji i kastracji? Czy dopłaca do sterylizacji/kastracji zwierząt właścicielskich?
2. 18) Czy UG rozważał możliwość nawiązania współpracy z innymi gminami wybudowania schroniska międzygminnego lyb przytuliska? Jeśli nie nawiązał takiej współpracy, to dlaczego nie?
3. 20) Proszę o protokoły kontroli w schronisku w latach 2014 do 30.09.2020.

Jeżeli UG nie posiada informacji, proszę je uzyskać w: Schronisku dla zwierząt: [...], [...] (...)".

W dniu 19 listopada 2020 r. H. N. za pośrednictwem platformy ePuap przesłała do Wójta Gminy Z. pismo wzywające organ do przesłania dokumentów sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zatytułowane "zawiadomienie o wniesieniu pozwu do WSA". Pismo to zostało zakwalifikowane jako skarga na bezczynność Wójta Gminy Z. w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek H. N. z 30 października 2020 r. Skarżąca wskazała w nim, że celem wysłania wniosku, nie było zaspokojenie ciekawości, lecz uzyskanie informacji, czy UG Z. przestrzega Ustawy o ochronie zwierząt oraz jak i czy w celowy i uzasadniony sposób wydaje publiczne pieniądze podatników. Brak odpowiedzi nie pozwolił stwierdzić, czy UG w Z. przestrzega tej Ustawy oraz czy wydatki dla schroniska W C. były uzasadnione. Skarżąca wniosła o

1. 1) ukaranie UG Z. grzywną i wydanie wyroku, iż nieudostępnienie informacji publicznej nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa
2. 2) wydanie wyroku o udostępnienie informacji publicznej
3. 3) w przypadku nieprzesłania skargi do WSA w terminie 15 dni, o ukaranie UM grzywną po raz kolejny
4. 4) zwrot opłaty sądowej, która zostanie wniesiona po wezwaniu Sądu do jej uiszczenia.

Wójt Gminy Z. udzielił odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w dniu 25 listopada 2020 r. również drogą elektroniczną – zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku. Jednocześnie wskazano, że udzielenie odpowiedzi w terminie nie było możliwe ponieważ konieczne było pozyskanie danych ze schroniska w C., jak również spowodowane to było kwestiami związanymi z sytuacją epidemiologiczną w Polsce, skutkiem której w Urzędzie Gminy praca odbywa się zdalnie i hybrydowo, a tym samym ilość dni pobytu pracownika w Urzędzie Gminy jest ograniczona czasowo, co przekłada się na możliwość dostępu do dokumentów i ich przygotowania do wysłania.

Tego samego dnia skarżąca skierowała do organu pismo, w którym oświadczyła, że podtrzymuje pozew oraz negatywnie ustosunkowała się do udzielonej odpowiedzi stwierdzając, że "nie spełnia wymogów odpowiedzi na wniosek o informację publiczną".

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o oddalenie skargi.

W pierwszej kolejności zwrócono uwagę, że H. N. złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej w dniu 30 października 2020 r. o godz. 13:22 za pośrednictwem poczty elektronicznej. Wniosek ten z uwagi na moment wysłania (piątek, godziny popołudniowe) został zarejestrowany w Urzędzie Gminy w dniu 2 listopada 2020 r. pod nr [...]. Z uwagi na nieobecności w pracy w dniu 2 listopada 2020 r. pracownika merytorycznego (praca zdalna i hybrydowa w Urzędzie Gminy) wniosek do realizacji przekazany mu został w dniu 3 listopada 2020r. Pracownik wobec faktu konieczności pozyskania żądanych informacji, w tym zewnętrznych podmiotów, niezwłocznie podjął działania w celu udzielenia odpowiedzi.

Po zebraniu informacji od prowadzącego schronisko dla zwierząt w C. oraz żądanej dokumentacji w dniu 25 listopada 2020 r. o godz. 10:31 za pośrednictwem poczty elektronicznej została udzielona odpowiedź skarżącej H. N. na wniosek. Odpowiedź spotkała się jednak z kwestionowaniem jej wiarygodności i komentarzami skarżącej, co znalazło odzwierciedlenie w "zawiadomieniu" z dnia 25 listopada 2020 r. wysłanym o godz. 15:35 (po zakończeniu pracy Urzędu Gminy Z.), za pośrednictwem serwisu ePUAP, a zarejestrowanym w dniu 26 listopada 2020r pod nr [...] w Urzędzie Gminy.

Organ stanął na stanowisku, że nie zostały naruszone przepisy art. 13 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.ip. Organ nie odmówił udzielenia informacji publicznej, a ostatecznie udzielił jej za pismem z dnia 25 listopada 2020 r. Pomiędzy datą złożenia wniosku o udzielenie informacji, a jej udzieleniem podjęto wszystkie niezbędne czynności by udzielić informacji. Niestety w krytycznym okresie czasu mieliśmy i mamy do czynienia z pandemią wywołaną COVID-19 oraz bezpośrednim problemie wystąpienia w/w wirusa na terenie urzędu, a to z kolei wpłynęło na konieczność zmiany organizacji pracy urzędu. Pozyskanie informacji wymagało kontaktu z pracownikami schroniska. Okoliczności te spowodowały, że organ nie był w stanie, z przyczyn od niego niezależnych, udzielić informacji w terminie ustawowym. Po uzyskaniu wszelkich możliwych do potwierdzenia informacji udzielił ich wnioskodawczym niezwłocznie.

Nie można więc postawić organowi zarzutu bezczynności, bowiem nie posiadał znacznej części żądanej informacji. Za bezzasadny należy też uznać wniosek skarżącej że nastąpiła taka przewlekłość, którą można by uznać że miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wolą organu było udzielenie skarżącej rzetelnej i zgodnej ze stanem faktycznym odpowiedzi. Brak możliwości dochowania terminu do w udzieleniu informacji był następstwem nieposiadania tej informacji, przy czym samo uchybienie terminowi z art. 13 u.d.ip. nie przesądza o rażącym charakterze bezczynności. Za bezzasadny należy również uznać w przedmiotowej sprawie i podniesionych okolicznościach wniosek o wymierzenie organowi grzywny wobec dołożenia przez organ należytej staranności w rozpatrzeniu wniosku skarżącej w możliwym do zrealizowania zakresie oraz przedstawienia skarżącej wszelkich posiadanych informacji w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325.) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. Zm., dalej p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

1. 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
2. 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast okoliczność wydania aktu lub podjęcia czynności po wniesieniu skargi powoduje, że bezprzedmiotowe jest orzekanie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, ale uwzględnienie skargi może wówczas polegać na stwierdzeniu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo naruszenie prawa nie było rażące (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 roku, sygn. akt II OSK 2966/17). Sąd mając na względzie katalog możliwych rozstrzygnięć wymienionych w art. 149 p.p.s.a. - winien odnieść się do całości sprawy orzekając zarówno w zakresie bezczynności, jak i dokonując oceny, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa oraz rozważając, czy zachodzą podstawy do wymierzenia grzywny.

Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p, nie umorzył postępowania bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm. – dalej jako "u.d.i.p."), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy.

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. Szustakiewicz, "Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych", Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n.).

Nie ulega wątpliwości, że informacje żądane przez stronę skarżącą mają charakter informacji publicznej (dotyczą realizacji zadania publicznego), a Wójt Gminy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Kwestie te nie są zresztą przedmiotem sporu pomiędzy stronami.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust.

2. W myśl ust. 2 art. 13 jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Zgodnie natomiast z art. 14 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.

W stanie faktycznym zaistniałym w niniejszej sprawie, wniosek (złożony w formie elektronicznej) wpłynął do organu w dniu 30 października 2020 r. Organ udzieli odpowiedzi w dniu 25 listopada 2020 r., a zatem z przekroczeniem 14 dniowego terminu do udzielenia odpowiedź na wniosek, niemniej jednak ostatecznie, po wniesieniu skargi odpowiedź została skarżącej udzielona. Z tego względu, w pkt. II wyroku, umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności w sprawie wniosku skarżącej. Innymi słowy Sąd uznał, że organ na dzień wniesienia skargi (19.11.2020 r.) pozostawał w bezczynności, ale przed wydaniem orzeczenia w sprawie bezczynność ustała, z uwagi na udzielenie informacji. Przestaje zatem istnieć sprawa sądowoadministracyjna (rozumiana jako ustalenie, czy jest potrzeba zmuszenia organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności), a co za tym idzie, postępowanie staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na zasadzie art. 161 § 1 pkt. 3 p.p.s.a., gdyż celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do podjęcia przez podmiot zobowiązany do określonego w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej działania.

W niniejszej sprawie organ obiektywnie pozostawał w bezczynności, albowiem termin ustawowy do udzielenia odpowiedzi został przekroczony. Niemniej jednak z odpowiedzi na skargę, której Sąd daje wiarę, wynika, że opóźnienie to miało w gruncie rzeczy jeden powód – organ w celu zrealizowania wniosku skarżącej starał się pozyskać informacje od prowadzących schronisko w C.. Nie miał takiego obowiązku. Sugestie skarżącej zawarte we wniosku, że powinien to uczynić, są nieuzasadnione. Jest wręcz przeciwnie. Jeżeli skarżąca chce otrzymać informacje, w posiadaniu których jest schronisko dla zwierząt a nie gmina, powinna zwrócić się bezpośrednio do schroniska. Jest ono bowiem podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej, jeśli wykonuje zadanie publiczne finansowane ze środków publicznych, na podstawie umowy z gminą dotyczącej realizacji programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami.

Podkreślenia wymaga, że organ jest obowiązany do udostępnienia tylko takiej informacji, którą posiada. Jeśli zaś żądanych informacji nie posiada, winien w terminie 14 dni poinformować o tym wnioskodawcę. Innymi słowy, gdyby organ udzielił tylko tych informacji, które były w jego posiadaniu, bez starania się o ich uzyskanie od prowadzących schronisko w C., mógłby to zapewne uczynić w terminie 14 dniowym, bez narażania się na zarzut bezczynności.

Natomiast sam fakt niezadowolenia z treści udzielonej przez organ odpowiedzi na wniosek nie może przesądzać o zasadności skargi na bezczynność.

Przechodząc do oceny charakteru bezczynności, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości, oczywistość stwierdzonego naruszenia. Ocena ta powinna być dokonywana z uwzględnieniem wszelkich okoliczności konkretnej sprawy, w tym długotrwałości bezczynności, jak i jej powodów. Przy czym nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, lecz musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w braku jakiejkolwiek reakcji organu na wniosek strony.

Sąd wziął pod uwagę, że w niniejszej sprawie organ nie zignorował wniosku skarżącej i co prawda po terminie określonym w art. 13 u.d.i.p., lecz udzielił wyczerpującej odpowiedzi. Działanie to nie świadczy zatem o złej woli organu, gdyż nie było zamierzone i ukierunkowane na naruszenie praw procesowych strony. Nie sposób też nie uwzględnić wyjaśnień organu o komplikacjach w organizacji pracy urzędu związanych z trwającą epidemią i wynikających z tego ograniczeniach dotykających bez wyjątków, choć w różnym stopniu, wszystkie instytucje zarówno publiczne jak i prywatne. Z tego względu Sąd uznał, jak pkt. I wyroku, że organ choć w krótkim czasie pozostawał w bezczynności, to jednak nie miała ona charakteru rażącego Z tych samych względów Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o wymierzenie organowi grzywny, o czym orzeczono w pkt. III wyroku. O kosztach orzeczono w pkt. IV wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a.