Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 12 grudnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Kr 209/23

Uzasadnienie

W piśmie z dnia 11 lipca 2023 r. radca prawny K. B. na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 902), wniósł do Wojewody Małopolskiego o udostępnienie informacji dotyczących:

1. 1. wszystkich przewidzianych inwestycji położonych w promieniu 1 km od terenu nieruchomości położonej w rejonie ulic J. i S. w K. składającej się z działek ewidencyjnych numer [...], [...], [...], [...] obręb dz. [...] w K.;
2. 2. wszystkich przewidzianych inwestycji położonych w [...] w K. zawartych w wydanych przez tut organ decyzjach:

1. 1. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla terenów zamkniętych;
2. 2. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na terenach zamkniętych;
3. 3. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich;
4. 4. o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej;
5. 5. o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego;
6. 6. o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych;
7. 7. o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej;
8. 8. o ustaleniu lokalizacji inwestycji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej;
9. 9. o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej;
10. 10. o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie Centralnego Portu Komunikacyjnego;
11. 11. o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w sektorze naftowym.

Wnioskodawca wniósł o wskazanie numeru decyzji i daty wydania, nazwy i adresu wnioskodawcy, rodzaju przewidywanej inwestycji (nazwa), streszczenia ustaleń decyzji, określenie terenu inwestycji (powiat, gmina, obręb, oznaczenie nieruchomości), a także o wszelkich zmianach tych decyzji. Wnioskodawca zaznaczył, że wnosi o przekazanie informacji wyłącznie w zakresie decyzji ostatecznych, ewentualnie z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności, ważnych, niewygasłych i niewykonanych do dnia udzielenia odpowiedzi na wniosek. Wyjaśniono, że uzyskanie tych informacji stało się niezbędne i konieczne w związku z zakresem informacji, których podanie jest wymagane w aktualnej treści prospektu informacyjnego sporządzanego na podstawie ustawy z dnia 20 maja 2021 r. o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego oraz Deweloperskim Funduszu Gwarancyjnym. Wniesiono o przesłanie żądanych informacji na wskazany we wniosku adres e-mail lub w przypadku niemożności jej przesłania w formie elektronicznej - na adres kancelarii [...] Kancelaria Radców Prawnych i Adwokatów spółka partnerska.

Wojewoda Małopolski w piśmie z dnia 25 lipca 2023 r. poinformował K. B. (na wskazany przez niego adres poczty elektronicznej), że w jego ocenie na sformułowane jak powyżej żądanie spółki nie jest możliwe udzielenie oczekiwanej przez nią odpowiedzi na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ wyjaśnił, że w celu pozyskania danych do przygotowania prospektu informacyjnego deweloper ma możliwość złożenia wniosku w trybie ustawy z dnia 20 maja 2021 r. o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego oraz Deweloperskim [...], w której załączniku wskazano wprost o jakie informacje powinien zwrócić się do właściwego organu.

Równocześnie organ zaznaczył, że przepisy ustawy o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego oraz Deweloperskim [...], wyłączają stosowanie innych przepisów, w tym ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 2 ust. 1 u.d.i.p). Zdaniem organu, jeżeli ustawodawca określił szczególne sposoby uzyskiwania określonego rodzaju informacji, zastosowanie ogólnej regulacji u.d.i.p. prowadziłoby do obejścia tych zasad, co mogłoby przełożyć się również na jakość i rzetelność udzielanej informacji publicznej.

W przesłanych do WSA aktach administracyjnych znajduje się również pismo adwokata W. S. o treści analogicznej jak wniosek K. B., z tym bez pkt 12 tj. bez decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie infrastruktury dostępowej.

Odpowiedzi na to pismo udzielił Wojewoda Małopolski w piśmie z 25 września 2023 r.

W dniu 25 sierpnia 2023 r. (data nadania przesyłki poleconej – k. 28 akt sądowych) [...] B., S. Kancelaria Radców Prawnych i Adwokatów Spółka partnerska w K. wniosła skargę na bezczynność Wojewody Małopolskiego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Organowi zarzuciła:

1. 1. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. 1.1. art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie, a w rezultacie zaniechanie merytorycznego rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni, co skutkowało naruszeniem prawa skarżącej do informacji o działalności organów władzy publicznej wynikającym z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, "skutkujące bezczynnością organu";
3. 1.2. art. 1 ust 2 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że ustawa o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego oraz Deweloperskim Funduszu Gwarancyjnym przewiduje odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi w zakresie informacji dotyczących przewidzianych inwestycji w promieniu 1 km od terenu objętego przedsięwzięciem deweloperskim objętych wnioskiem, mimo że ustawa deweloperska takiego trybu nie przewiduje, a nawet gdyby przewidywała, organ powinien rozpoznać merytorycznie wniosek skarżącej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim ten tryb byłby niesprzeczny z ustawą deweloperską, a nadto, mimo że organ nie miał podstaw żądać wykazania interesu faktycznego i prawnego wniosku, co w rezultacie skutkowało rażącą bezczynnością organu;
4. 1.3. art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) zw. z art 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i brak merytorycznego rozpoznania wniosku, mimo że konstytucyjnym uprawnieniem każdego obywatela jest dostęp do informacji publicznej o działalności organów władzy publicznej, w tym dokumentów, zaś uprawnieniu temu odpowiada obowiązek organów władzy publicznej udzielania wnioskowanych informacji, w których posiadaniu są te organy, zaś udostępnieniu podlegają m.in. informacje publiczne dotyczące treści danych publicznych takich jak treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, a także treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu, a w rezultacie zakres informacji objętych wnioskiem mieścił się w granicach zobowiązania organu do jej udzielenia;.
5. 1.4. art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie, mimo że inne organy administracji publicznej udzielają informacji publicznej w zakresie obowiązujących decyzji dla analogicznego terenu objętego wnioskiem, jak i w analogicznych sprawach w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie ustawy deweloperskiej, a w rezultacie organ dopuścił się rażącej bezczynności.

Wobec powyższych zarzutów autor skargi wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, oraz zobowiązanie go do merytorycznego rozpoznania wniosku spółki z dnia 11 lipca 2023 r. i udzielenia żądanej informacji publicznej w określonym terminie, a także o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Spółka wniosła o przyznanie jej od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art 154 § 6 p.p.s.a., a także - na podstawie art. 200 p.p.s.a. - o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Ponadto, spółka - na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. - wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj.

1. a. pisma Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 24 lipca 2023 r., stanowiącego odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej;
2. b. pisma Wojewody Śląskiego z dnia 14 czerwca 2023 r., stanowiącego odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej;
3. c. pisma Wojewody Wielkopolskiego z dnia 29 września 2022 r., stanowiącego odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej;

na okoliczność ustalenia faktów: uzyskania przez skarżącą merytorycznego stanowiska organu administracji publicznej w odpowiedzi na wniosek dotyczący udostępnienia informacji publicznej o inwestycjach zlokalizowanych w promieniu 1 km od terenu określonej nieruchomości w analogicznych sprawach; braku kolizji pomiędzy przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej a ustawy o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego oraz Deweloperskim Funduszu Gwarancyjnym; bezczynności organu i w konsekwencji zasadności skargi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski podniósł, że Wydział Infrastruktury (Wydział Merytoryczny) udzielił skarżącej odpowiedzi w ustawowym terminie, wskazując, że w celu pozyskania danych do przygotowania prospektu informacyjnego, deweloper ma możliwość złożenia wniosku w trybie ustawy z dnia 20 maja 2021 roku o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkaniowego lub domu jednorodzinnego oraz Deweloperskim Funduszu Gwarancyjnym. Jednocześnie Wojewoda podniósł, że 10 sierpnia 2023 r. skarżąca złożyła wniosek o udzielenie informacji w oparciu o tę ustawę, a odpowiedź została udzielona przez Wydział Infrastruktury w dniu 25 września 2023 r.

Powyższe działania organu świadczą według niego o tym, że organ nie dopuścił się bezczynności, gdyż bez zbędnej zwłoki podjął działania celem załatwienia sprawy, o czym na bieżąco informował skarżącą. W związku z powyższym skarga na bezczynność Wojewody była bezzasadna i jako taka, według organu, powinna zostać oddalona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1. 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2. 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3. 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Jeżeli natomiast sąd dojdzie do przekonania że skarga jest bezzasadna – oddala ja na nasadzie art. 151 p.p.s.a.

Przyczyną oddalenia skargi wniesionej w niniejszej sprawie był brak legitymacji do jej wniesienia.

Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2016 r., sygn. I OSK 2823/15 (LEX nr 2108349): "Po wpłynięciu skargi do sądu administracyjnego sąd w pierwszej kolejności bada spełnienie przez skargę warunków formalnych (art. 57 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 46 p.p.s.a.), zachowanie terminu do jej wniesienia (art. 53 p.p.s.a.). Następnie sąd administracyjny bada, czy skarga została wniesiona przez osobę uprawnioną, legitymowaną do jej wniesienia, czyli mającą przymiot strony (art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a.). Dopiero po stwierdzeniu, że wnosząca skargę osoba ma przymiot strony sąd bada przedmiot skargi, czyli istotę sprawy".

Przed przystąpieniem do oceny merytorycznej zasadności skargi Sąd zbadał legitymację strony skarżącej i stwierdził brak tożsamości podmiotu wnioskującego o udostępnienie informacji publicznej oraz podmiotu wnoszącego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej, którego dotyczy skarga, został sformułowany w piśmie z dnia 11 lipca 2023 r. (tym samym pismo z 4 sierpnia 2023 r. pozostaje poza zakresem sprawy). Pismo to zostało wprawdzie sporządzone na firmowym papierze, w którego nagłówku i stopce znajdują się dane skarżącej spółki, niemniej jednak z jego treści nie sposób w żaden sposób wnioskować, że podpisany w nim radca prawny K. B. działa w imieniu osoby prawnej – spółki partnerskiej [...] B. S. Kancelaria Radców Prawnych i Adwokatów. Również nie świadczy o tym wskazanie adresu tej spółki jako adresu, na który ma zostać doręczona odpowiedź na wniosek.

Udzielając odpowiedzi na wniosek w piśmie z 25 lipca 2023 r., znak sprawy: WI-III.1331.76.2023 Wojewoda Małopolski skierował ją również do osoby fizycznej - K. B., a nie do spółki partnerskiej, której dane widniały w nagłówku i stopce pisma zawierającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Z kolei ze skargi w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że jako strona skarżąca występuje [...] B., S. Kancelaria Radców Prawnych i Adwokatów Spółka partnerska w K..

Spółka ta nie ma legitymacji do skarżenia bezczynności w zakresie załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej złożonego przez inną osobę.

W przypadku skargi na bezczynność interes prawny w jej wniesieniu ma wyłącznie strona postępowania administracyjnego, zaś w przypadku bezczynności dotyczącej załatwienia wniosku złożonego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej – wyłącznie autor tego wniosku. Na takim też stanowisku stanął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 12 lipca 2022 r., sygn. III OSK 1398/21 (LEX nr 3367662) stwierdzając: Skoro obowiązek udzielenia informacji publicznej powstaje w związku z wnioskiem konkretnej osoby (wnioskodawcy), to tylko ta osoba ma przymiot strony postępowania i niewątpliwie takiej osobie przysługuje prawo do kwestionowania działań organu poprzez złożenie skargi.

W świetle powyższego - z uwagi na brak legitymacji [...] B., S. Kancelarii Radców Prawnych i Adwokatów Spółki partnerskiej w K. do wniesienia skargi na bezczynność Wojewody Małopolskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku K. B. z dnia 11 lipca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej – Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.