Uzasadnienie
Pismem z dnia 31 stycznia 2020 r. (data wpływu do organu 5 lutego 2020 r.) M. J. i R. J. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki jako właściciele nieruchomości położonej w K., przy ul. [...], "dz. nr [...], obręb [...], o wszczęcie postępowania i podjęcie przewidzianych prawem czynności w sprawie zbadania zgodności z przepisami prawa budowlanego prac wykonanych po 2005 wraz ze zmianą parametrów użytkowych, a także zmiany sposobu użytkowania budynku frontowego usytuowanego przy ulicy [...] na działce nr [...] obr. [...] w K. w granicy z działką [...] oraz o wszczęcie postępowania celem wydania decyzji nakazującej doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanymi, a przede wszystkim zapewniającego bezpieczeństwo jego konstrukcji i użytkowania.
W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 5 marca 2020 r. ([...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że podjął z urzędu działania we wskazanym zakresie. Dodał, że zostaną przeprowadzone czynności inspekcyjno-kontrolne dotyczące materii poruszonej w przedmiotowym piśmie. Przeprowadzenie czynności kontrolnych w terenie planowane jest na drugą połowę marca.
Organ dodał, że postępowanie kontrolne, prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego zgodnie z przepisami ogólnymi kpa. Dopiero wówczas dokumentacja z postępowania kontrolnego winna współtworzyć materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym, do którego stosować należy m.in. przepisy art. 75 - 88a kpa. Nie można z przepisów normujących problematykę działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego wyprowadzać wniosku o istnieniu podstawy prawnej do podjęcia decyzji tylko dlatego, że do organu zwrócono się z pismem interwencyjnym, po wpłynięciu którego organ podjął czynności kontrolne.
W dniu 8 lipca 2020 r. R. J. skierował do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. drogą elektroniczną pismo wraz z dokumentacją zdjęciową przedstawiającą prace przy wznoszeniu kominów na dachu frontowego budynku przy ul. [...]. Jednocześnie podał, że uzyskał informację, iż do dnia 8 lipca 2020 r. czynności kontrolne dotyczące wskazanych w piśmie z dnia 31 stycznia 2020 r. nieprawidłowości nie zostały przeprowadzone, również nie ustalono z organem zakresu prac wykonywanych w przedmiotowym budynku.
Pismem z dnia 15 lipca 2020 r. M. J. i R. J. wnieśli do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki ponaglenie na działania organu Instancji z uwagi na niezałatwienie sprawy z wniosku z dnia 31 stycznia 2020 r. w terminie określonym w art. 35 i 36 kpa.
Wnoszący ponaglenie wnieśli o:
* zarządzenie wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie;
* wskazanie, że organ prowadzący postępowanie tj. PINB w K. dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania;
* zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od dnia uwzględnienia ponaglenia.
Pismem z dnia 22 lipca 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat - Grodzki przekazał ponaglenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K..
Jednocześnie organ wyjaśnił, że podjął z urzędu działania we wskazanym zakresie. W dniu 14 lipca 2020 r. zostały przeprowadzone czynności inspekcyjne -kontrolne budynku położonego w K. przy ul. [...]. Ze względu na stan zagrożenia epidemicznego w zw. z zagrożeniem COVID - 19 uprzednio wyznaczona data przeprowadzenia przedmiotowych czynności została odroczona. Nadto wskazał, że pismem z dnia 17 lipca 2020 r. wystosowano pismo do Zarządu Dróg Miasta K. w celu wyjaśnienia kwestii odprowadzania wód opadowych.
Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2020 r. Nr [...], na podstawie art. 123 i art. 37 § 6 w związku z art. 237 § 4 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. 2 [...]
Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. póz. 1186 ze zm.), po rozpatrzeniu ponaglenia M. J. i R. J. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki nie dopuścił się bezczynności w załatwieniu skargi z 31 stycznia 2020 r. i zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki do udzielenia merytorycznej odpowiedzi na skargę do 1 miesiąca od otrzymania żądanych informacji w sprawie.
Organ wskazał, że pismo z 31 stycznia 2020 r. zostało zakwalifikowane jako skarga indywidualna, w związku z którą organ l instancji podjął czynności wyjaśniające. Kontrola w terenie została przeprowadzona w dniu 14 lipca 2020 r., ponadto organ powiatowy w dniu 17 lipca 2020 r. wystąpił ze stosownym zapytaniem dot. przedmiotowego budynku wystąpiono do Zarządu Dróg Miasta K.. Po otrzymaniu wyjaśnień, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany jest do udzielenia merytorycznej odpowiedzi na skargę M. i R. J. z 31 stycznia 2020 r.
Pismem z dnia 18 grudnia 2020 r. ([...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki, w odpowiedzi na skargę z dnia 31 stycznia 2020 r. poinformował M. J. i R. J. o wynikach czynności kontrolnych w przedmiotowej sprawie. Organ podał:
- 1) Odprowadzanie wody deszczowej z przedmiotowego budynku przy ul. [...] w
K. następuje za pomocą rynien i rur spustowych do studzienki kanalizacyjnej znajdującej się w ulicy [...]. Tut. organ zwrócił się do Zarządu Dróg Miasta K. o wyjaśnienie kwestii odprowadzania wód opadowych z ww. budynku. Pismo to zostało przekazane do jednostki K.-E.-G. W., które udzieliło odpowiedzi pismem z dnia 9.11.2020 r. (data wpływu: 18.11.2020 r.). Z uwagi na to, że odpowiedź nie była pełna wystąpiono ponownie o udzielenie wyjaśnień do jednostki Klimat-Energia-Gospodarka Wodna.
- 2) Brak jest zastrzeżeń wobec zadaszenia nad wejściem do przedmiotowego budynku. Zadaszenie to ma charakter konstrukcji lekkiej, stalowej z wypełnieniem poliwęglanowym zamontowany za pomocą czterech śrub - konstrukcja daszku stabilna.
- 3) Nie stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przewodu napowietrznego.
Zgodnie z oświadczeniem współwłaściciela przedmiotowy przewód napowietrzny 3
Sygn. akt II SAB/Kr215/20 znajduje się od momentu zakupu nieruchomości w pasie podrynnowym; przyłącze znajduje się w gestii dostawcy energii elektrycznego.
- 4) Odnośnie otworu w ścianie nośnej od strony zachodniej nie stwierdzono nieprawidłowości. Zgodnie z oświadczeniem współwłaściciela przedmiotowe okno istniało w dniu zakupu budynku; nie ingerowano w ścianę konstrukcyjną budynku.
- 5) Jak ustalono w oparciu o oświadczenie współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości w przedmiotowym budynku frontowym wymieniono drzwi wejściowe w 2020 r. bez naruszania otworu, czy też nadproża, a wewnątrz budynku wykonano tylko roboty malarskie.
- 6) Skontrolowano także książkę obiektu, protokół kominiarski, protokół z kontroli
"5-letniej". Nie stwierdzono w tym zakresie nieprawidłowości.
W świetle powyższych ustaleń nie stwierdzono, na obecnym etapie, podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji skarga została uznana za niezasadną.
Pismem z dnia 25 listopada 2020 r. M. J. i R. J. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakwie skargę "na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. -Powiat Grodzki sprawy w przedmiocie wszczęcia postępowania dotyczącego frontowego budynku przy ul. [...] w K.". Skarżonemu organu zarzucono:
brak wszczęcia postępowania administracyjnego wskutek wniesionego przez wnioskodawców pisma z dnia 31 stycznia 2020 r. z wnioskiem o wszczęcie postępowania dotyczącego budynku frontowego usytuowanego przy ulicy [...] na działce nr [...] obr[...] w K. w granicy z działką skarżących;
dopuszczenie do dalszych działań naruszających prawa skarżących i stanowiących pogwałcenie przepisów prawa chociażby poprzez dokonanie w ramach samowoli budowlanej rozbiórki starych murowanych przewodów kominowych i budowie nowych stalowych przewodów kominowych w budynku frontowym przy ul. [...] w K.;
zaniechanie wykonania czynności wskazanych przez Wojewódzki Sąd
Administracyjny w wyroku sygnatura II SA/Kr 601/18 z dnia 28 czerwca 2018 r. dotyczącym przedmiotowego budynku, przed dokonaniem zawieszenia z urzędu postępowania znak [...], a dotyczącego budynku zlokalizowanego w południowej części działki [...] obr. [...]
- 4) bezczynność organu w okresie od dnia 5 lutego 2020 r. czyli dnia doręczenia do organu pisma z dnia 31 styczni 2020 r. z wnioskiem o wszczęcie postępowania do dnia 8 lipca 2020 r. czyli dnia przesłania wiadomości informującej o trwających pracach budowlanych;
- 5) przewlekłość organu w okresie od dnia 5 lutego 2020 r. czyli dnia doręczenia organowi wniosku z dnia 31 stycznia 2020 r. do chwili obecnej.
Skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; stwierdzenie, że przewlekle prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z dniem 5 lutego 2020 r. (data doręczenia organowi) zostało wszczęte postępowanie administracyjne, które winno być zakończone bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca w przypadku spraw szczególnie skomplikowanych. Mimo upływu ww. terminów organ nie podjął stosownych działań zmierzających do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.
W dniu 8 lipca 2020 r. poinformowano organ o fakcie podjęcie prac w przedmiotowym budynku.
Zdaniem skarżących powyższe świadczy o bezczynności organu w dniach od dnia 5 lutego 2020 r. do dnia 8 lipca 2020 r. Pismo z dnia 31 stycznia 2020 r. z wnioskiem o wszczęcie postępowania zostało błędnie zakwalifikowane jako skarga. Dokonana w lipcu 2020 r. rozbiórka starych i budowa nowych przewodów kominowych przeprowadzona została bez wymaganego pozwolenia lub bez zgłoszenia. Na dowód wykonania prac remontowych skarżący załączyli ogłoszenie dotyczące wynajmu przedmiotowego budynku w którym właściciel informuje o zakończonym remoncie, a także ogłoszenie w którym jest informacja o możliwości dokonania nadbudowy.
W piśmie procesowym z dnia 12 stycznia 2021 r. skarżący uzupełnili skargę. Podnieśli, że organ zaniechał uzasadnienia dlaczego ich pismo z dnia 31 stycznia 2020 r. zostało zakwalifikowane jako skarga. W dalszej części uzupełnienia skargi odniesiono się do treści pisma organu z dnia 18 grudnia 2020 r.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o ojej odrzucenie jako niedopuszczalnej.
Zdaniem organu pismo skarżących z dnia 31 stycznia 2020 r. zakwalifikować należało jako skargę w rozumieniu przepisów działu VIII kpa, a sądy administracyjne nie maja kompetencji do oceny sposobu załatwienia skargi powszechnej przez uprawniony organ.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa) - Dz.U.2019.2325 t.j, sądowa kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji ma na celu ochronę praw strony, przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 ppsa, skargę można wnieść po wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej takim środkiem jest ponaglenie złożone w trybie art. 37 § 2 k.p.a.
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga, nazwana skargą na "przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. -Powiat Grodzki". Ponieważ jednak w treści skargi został sformułowany także zarzut bezczynności organu, skargę potraktowano jako obejmująca zarówno zarzut przewlekłości, jak i bezczynności.
We wniosku z dnia 31 stycznia 2020 r. M. J. i R. J. określili swe oczekiwania dość dokładnie. Żądali mianowicie skontrolowania wskazanej inwestycji budowalnej, zbadania zgodności z przepisami prawa budowlanego prac wykonanych po 2005 wraz ze zmianą parametrów użytkowych, a także zmiany sposobu użytkowania budynku oraz wszczęcia postępowania celem wydania decyzji nakazującej doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanymi, a przede wszystkim zapewniającego bezpieczeństwo jego konstrukcji i użytkowania
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził kontrolę budowy i, nie dopatrując się naruszeń prawa budowlanego, udzielił M. J. i R. J. pisemnej odpowiedzi w trybie art. 237 § 3 i art. 238 § 1 kpa.
W związku z tą odpowiedzią M. J. i R. J. złożyli (za pośrednictwem PINB) kierowane do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ponaglenie, w którym zarzucają przede wszystkim to, że wbrew ich wyraźnemu oczekiwaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wszczął i nie przeprowadził postępowania administracyjnego i nie wydał orzeczenia zgodnie z art. 104 kpa.
Organ administracji, do którego wpłynęło podanie, w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić, czy zawiera ono w sobie żądanie wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego, w którym prawa i obowiązki strony podlegają skonkretyzowaniu w formie decyzji. W razie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie organ bada przesłanki decydujące o jego właściwości w sprawie.
Podstawa prawna zgłoszonego przez skarżącego żądania była oczywista. Niewątpliwe też jest, że rozstrzyganie spraw związanych z prawidłowością wykonywania robót budowalnych właściwy jest - co do zasady - organ nadzoru budowlanego.
Podanie skarżących, wskazujące wyraźnie na naruszenie ich praw, jako właścicieli bezpośrednio sąsiadującej nieruchomości, potraktować należało jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. Zawierało dane pozwalające na ustalenie przedmiotu postępowania, a także wskazywało źródło interesu prawnego zgłaszających żądanie. Wola i oczekiwania skarżących zostały dobitnie potwierdzone w kolejnych pismach.
Zgodnie z art. 61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zgodnie z art. 61 a § 1 7
Sygn. akt II SAB/Kr215/20 kpa, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ani nie podjął czynności właściwych dla postępowania jurysdykcyjnego, ani też nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, w sposób nieuzasadniony załatwiając wniosek skarżących w trybie "skargowym". Prawdą jest, że - co do zasady - organy nadzoru budowlanego wszczynają postępowania nadzorcze z urzędu. Ustawa Prawo budowlane, ani też żadna inna, nie wyłącza jednak wszczęcia takiego postępowania na wniosek osoby zainteresowanej.
Zgłoszone w rozpoznawanej sprawie żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego nie zostało w ogóle poddane badaniu pod względem wymogów procedury administracyjnej, a stan ten trwa od dnia 5 lutego 2020 r.
Organ, oprócz powinności uwzględnienia unormowania z art. 61 kpa, miał też obowiązek rozważenia przesłanek z art. 61 a kpa. Zainicjowane wnioskiem strony postępowanie powinno zakończyć się wydaniem aktu administracyjnego, nie zaś odpowiedzią udzielaną w trybie skargowym. Ewentualne wątpliwości co do treści żądania zawartego we wniosku, winny być przedmiotem pytania kierowanego do strony.
Osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego
V postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje skarga do sądu.
Jest niewątpliwe, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego pozostawał i nadal pozostaje w bezczynności w załatwieniu żądań skarżących. Od 5 lutego 2020 r. pozostaje w bezczynności poprzez to, że nie nadał podaniu skarżących należytego biegu i w konsekwencji nie załatwił sprawy w terminie. Skargę należało więc uwzględnić, formułując treść rozstrzygnięcia w nawiązaniu do aktualnej treści przepisów kpa.
Niezałatwienie sprawy w terminie nie jest jednak wystarczającym uzasadnieniem dla czynienia organowi zarzutu rażącego naruszenia prawa. Organ bowiem podjął działania zmierzające do skontrolowania miejsca wykonywania robót, a następnie o wynikach kontroli powiadomił wnioskujących. W tej sytuacji stwierdzić
Sygn. akt II SAB/Kr215/20 należało, że opóźnienie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa).
Skargę oddalono w zakresie zarzucanego przewlekłego prowadzenia postępowania. Przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce wówczas, kiedy organ podejmuje zbędne, lub te w sposób opieszały, działania przedłużające niepotrzebnie w czasie postępowanie administracyjne, a to powoduje niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie. Przewlekłość postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, ma miejsce wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż było to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, będących istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy. Jak sama nazwa wskazuje przewlekłość może dotyczyć prowadzonego postępowania jurysdykcyjnego. Jej miernikiem są bowiem czynności procesowe konieczne do merytorycznego rozpoznania konkretnej sprawy i dla niej znamienne. Przewlekłość postępowania zachodzi wtedy, kiedy te właśnie czynności podejmowane są z nieuzasadnionym opóźnieniem, nietrafnie, pozornie.
W rozpoznawanej sprawie organ w ogóle czynności jurysdykcyjnych nie podjął uznając, że postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte. Innymi słowy organ nie "prowadził postępowania", do którego zarzut przewlekłości mógłby się odnosić. Nie jest możliwa wszak weryfikacja zarzutu opieszałości w podejmowaniu czynności w ramach prowadzonego postępowania, skoro postępowanie to prowadzone nie jest.
Wyrok w punkcie l wydano na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.