Uzasadnienie
A. W. i A. W. (dalej jako: "Skarżący") pismem z 23 sierpnia 2022 r. (25 sierpnia 2022 r. - data wpływu do organu) złożyli wniosek o udostępnienie informacji publicznej do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie w zakresie danych dotyczących szczepień ochronnych, formułując następujące pytania:
"1. Ile lat maksymalnie utrzymuje się odporność po podaniu szczepionki osobno dla każdej: przeciwko błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, inwazyjnemu zakażeniu haemophilus influenzae, gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby, odrze, śwince, różyczce oraz pneumokokom u osób szczepionych na terenie działania Państwa urzędu?
- 2. Czy Państwa urząd posiada listę osób dorosłych powyżej 19 roku życia uchylających się od szczepień i czy są one obarczone przymusem administracyjnym? Jaka to liczba za ostatnie 5 lat? Jeśli nie to dlaczego?
- 3. Według informacji od prof. I. P. ogniska odry w Polsce związane są z migracjami (chorują osoby narodowości romskiej, czeczeńskiej i ukraińskiej). Jakie są statystyki wykonanych u takich osób szczepień za ostatnie 5 lat na terenie działania Państwa urzędu?
- 4. Ile szczepień zostało odroczonych przez lekarzy w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania Państwa urzędu i kto ustala listę przeciwwskazań do szczepień w Polsce? Kto ponosi odpowiedzialność za te ustalenia?
- 5. Ile nałożono grzywien na lekarzy, którzy nie wywiązali się z ustawowego obowiązku zgłoszenia niepożądanego odczynu poszczepiennego w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania Państwa urzędu?
Ile dzieci i dorosłych do 19 roku życia zmarło do 4 tygodni od szczepienia na terenie działania Państwa urzędu w ciągu ostatnich 5 lat?
Ile odnotowano ciężkich niepożądanych odczynów poszczepiennych na terenie działania Państwa urzędu w ciągu ostatnich 5 lat? Jakie to były niepożądane odczyny poszczepienne?
Za ile z tych niepożądanych odczynów poszczepiennych wypłacono odszkodowanie?
Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznawania wyróżnia trzy rodzaje niepożądanych odczynów poszczepiennych: łagodne, poważne i ciężkie. Czy przymuszanie do szczepień, które mogą wywołać te odczyny nie jest sprzeczne z art. 47 Konstytucji RP, który gwarantuje każdemu prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego oraz do decydowania o swoim życiu osobistym?
- 10. W jaki sposób możemy ubiegać się o odszkodowanie za śmierć lub uszczerbek na zdrowiu na skutek niepożądanych odczynów poszczepiennych wymienionych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia?
- 11. W jaki sposób lekarz może wykluczyć nadwrażliwość na składniki szczepionki przed szczepieniem? Proszę wymienić konkretne badania, które można wykonać w celu wykluczenia nadwrażliwości na składniki szczepionki lub niedoborów odporności.
- 12. Czy prawdą jest, że Światowa Organizacja Zdrowia zaleca szczepienia ochronne? Czy zaleca przymuszanie do szczepień? Jeśli tak, to w jakiej formie?"
W odpowiedzi na powyższy wniosek, PPIS w Krakowie pismem z 6 września 2022 r., udzielił informacji w zakresie pytania nr 1, 2, 4, 5, 7, 9, 10,11,12. Odnośnie wskazanego we wniosku pytania nr 3, 6, 8 organ odpowiedział, że nie posiada żądnej informacji.
Pismem z 15 września 2022 r. skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność PPIS w przedmiocie nieudostępnienia informacji publicznej. Autor skargi zarzucił naruszenie art. 4 ust.1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 2 art. 3 ust. 1 pkt. 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p."), poprzez nieudostępnienie informacji publicznej.
Podnosząc powyższe, pełnomocnik wniósł o: zobowiązanie PPIS w Krakowie do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej strony skarżącej z 23 sierpnia 2022 r. i udzielenia informacji publicznej; orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny; zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
Zdaniem strony skarżącej, przesłane przez organ odpowiedzi są niewystarczające, aby móc mówić o zrealizowaniu obowiązku udzielenia stronie skarżącej informacji publicznej. Pełnomocnik skarżących uznał, że "Pismem z dnia 6 września 2022r. PPIS udzielił odpowiedzi udzielając w nikłym stopniu odpowiedzi na pytania i odsyłając do publikacji."
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325.) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.
W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm. – dalej jako "u.d.i.p."), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy.
W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Złożona skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu.
Na wstępie należy zauważyć, że sprawy bardzo zbliżone pod względem faktycznym i prawnym były już przedmiotem rozpoznania sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Białymstoku z 20 stycznia 2023 r, II SAB/Bk z 127/22; z 18 stycznia 2023r. II SAB/Bk 128/22; Wyrok WSA w Poznaniu z 16 grudnia 2022r., II SAB/Po 170/22; z 24 listopada 2022 r., II SAB/Po 162/22; Wyrok WSA w Lublinie z 28 grudnia 2022r., II SAB/Lu 139/22; Wyrok WSA w Gdańsku z 15 grudnia 2022 r., III SAB/Gd 170/22; Wyrok WSA w Gdańsku z 24 listopada 2022r., III SAB/Gd 153/22; z 27 października 2022r., III SAB/Gd 150/22). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podziela argumenty i ocenę prawną zawartą w uzasadnieniach tych orzeczeń.
Zakres kontroli sądu w sprawach na bezczynność organu w załatwieniu sprawy sprowadza się do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze wydania określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego bądź podjęcia czynności materialno-technicznej oraz, czy wydanie określonego aktu prawnego nastąpiło w ustawowo określonym terminie. W myśl art. 149 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.).
Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi, należy stwierdzić, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Z kolei rodzaje informacji, które ustawa w ramach katalogu otwartego uznaje w szczególności za informację publiczną, określone zostały w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów.
Wobec powyższego nie budzi wątpliwości, że adresat wniosku – Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Krakowie – jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest organem władzy publicznej. Zagadnienie to pozostawało zresztą poza sporem w niniejszej sprawie.
Udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o ich organizacji oraz o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i lit. d u.d.i.p.). Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.d.i.p., informację publiczną stanowi również informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym między innymi o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (pkt 3 lit. a) oraz dane publiczne, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności m.in. treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (pkt 4 lit. a).
Na tym tle w orzecznictwie stwierdza się, że co do zasady stanowią informację publiczną informacje zbierane i wytwarzane przez organy inspekcji sanitarnej, zgodnie z art. 2 w zw. z art. 5 pkt 1, 2, 3 i 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 195 z późn. zm.), w ramach prowadzonego nadzoru sanitarnego, w tym sanitarnego zabezpieczania granic państwa, analiz i ocen epidemiologicznych, opracowywania programów i planów działalności zapobiegawczej i epidemiologicznej dla podmiotów leczniczych, ustalenia zakresu i terminów szczepień ochronnych oraz sprawowania nadzoru w tym zakresie. Przede wszystkim informację publiczną stanowią informacje zbierane przez organ dotyczące niepożądanych odczynów poszczepiennych, które gromadzone są w powiatowym rejestrze zgłoszeń niepożądanych odczynów poszczepiennych. Powyższe dane stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p.
W ocenie Sądu, z obszernego zakresu przedstawionych we wniosku skarżących pytań, nie wszystkie z podniesionych kwestii mogą być uznane za żądanie udzielenia przez organ informacji publicznej, czyli informacji, które odnoszą się do publicznej sfery działalności tego organu, wytworzone lub posiadane przez ten organ.
Odnośnie terminu udzielenia odpowiedzi wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust.
2. Jeżeli zaś informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).
Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej oznacza w praktyce niepodjęcie stosownych czynności w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. Bezczynność polega zatem zasadniczo na nieudostępnieniu informacji (zaniechaniu rozpatrzenia wniosku), względnie na niewydaniu decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), jak też na niepoinformowaniu wnioskodawcy, że organ nie dysponuje żądaną informacją lub też, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, bądź udzieleniu odpowiedzi niepełnej lub niejasnej.
W przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Sanitarny w Krakowie udzielił odpowiedzi na wniosek A. W. i A. W. z dnia 23 sierpnia 2022 r.(25 sierpnia 2022 r. – data wpływu do organu) pismem z dnia 9 września 2022 r., nadanym w tym samym dniu. Na dzień wniesienia skargi (data nadania 21 września 2022 r. k - 12) organ nie pozostawał w bezczynności.
Ustosunkowując się do głównego, a w zasadzie jedynego zarzutu skargi, że przesłane odpowiedzi są niewystarczające, aby móc mówić o zrealizowaniu obowiązku udzielenia informacji publicznej, Sąd stwierdza, co następuje. Skuteczne postawienie zarzutu dotyczącego udzielenia niewyczerpujących odpowiedzi na pytania postawione we wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga precyzyjnego wskazania, które odpowiedzi są niejasne (niepełne) oraz w jakim zakresie organ powinien je uzupełnić. Ogólne wskazanie, że organ udzielił "w nikłym stopniu odpowiedzi na pytania" jest niewystarczające.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, organ udzielił wystarczająco szczegółowych odpowiedzi na zadane pytania (1,2,4,5,7,9,10,11,12), a odnośnie pytania nr 3, 6 i 8 wskazał, że nie posiada żądnej informacji. Zatem żadne z dwunastu przesłanych pytań nie pozostało bez odpowiedzi. Brak dokładnego wskazania przez skarżących, w jakim zakresie - ich zdaniem - odpowiedzi były "nikłe", sprawia, że postawiony w ten sposób zarzut jest gołosłowny i nie pozwala na szersze ustosunkowanie się do tak postawionego zarzutu.
Nadto, powołując się na rozstrzygniecie WSA w Gdańsku z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt III SAB/Gd 153/22, wydane na kanwie sprawy, w której postępowanie zostało zainicjowane identycznie brzmiącym wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, należy zaznaczyć, że: "w odniesieniu do treści pytań zadanych organowi (...), stanowiły one pytania z zakresu informacji publicznej, co do której Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (...) mógł posiadać wiedzę - w oparciu o posiadane kompetencje w zakresie realizowanych zadań publicznych - tylko w zakresie pytania z pkt 5 (ilość grzywien nałożonych na lekarzy z uwagi na niezgłoszenie niepożądanego odczynu poszczepiennego), z pkt 6 (ilość niepożądanych odczynów poszczepiennych w postaci zgonu), z pkt 7 (ilość i rodzaj zgłoszonych niepożądanych odczynów poszczepiennych). W tym też zakresie informacja publiczna została skarżącej udzielona." W przedmiotowej sprawie w zakresie pytania nr 5 udzielono informacji publicznej, wskazując, że "w ciągu ostatnich 5 lat nie odnotowano przypadku braku zgłoszenia przez lekarzy niepożądanego odczytu poszczepiennego"; w zakresie pytania nr 6 – wskazano, że organ nie posiada żądanej informacji (...), natomiast w zakresie pytania nr 7- podano, że w latach 2017-2021 zgłoszono 8 ciężkich niepożądanych odczynów poszczepiennych.
W pozostałym zakresie, a więc dotyczącym pytań 1, 2, 3, 4, 8, 9, 10, 11 i 12, w ocenie Sądu, organ nie był obowiązany w oparciu o przepisy ustawy u.d.i.p. do udzielenia żądanych przez skarżących informacji. Jednocześnie wystarczające było w tym zakresie poinformowanie skarżących, z pominięciem formy decyzji administracyjnej, że organ nie posiada wskazanej informacji, zarówno z tego powodu, że dane pytanie nie dotyczyło informacji publicznej lub też stanowi domenę działalności innego podmiotów, w tym także podmiotów nie mających statusu podmiotów publicznych w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Wymienione we wniosku o udzielenie informacji publicznej pozostałe pytania dotyczyły bowiem stanowiska organizacji międzynarodowej w kwestii szczepień ochronnych (pytanie nr 12), prawa krajowego, gdzie skarżąca wystąpiła o dokonanie przez organ wykładni prawa (pytanie nr 9), udzielenia skarżącym porady prawnej (pytanie nr 10), kwestii medycznych (pytania nr 1 i 11),wyjaśnienia zasad ochrony zdrowia w Polsce w zakresie szczepień (pytanie nr 4). Zagadnienia te nie mieszczą się w pojęciu informacji publicznej.
Wiedza organu o stanowisku Światowej Organizacji Zdrowia w zakresie szczepień ochronnych oraz zapisów prawa krajowego wykracza poza pojęcie informacji publicznej. Działalność organizacji międzynarodowej nie dotyczy polskich władz i gospodarowania mieniem publicznym. Obowiązujące powszechnie przepisy prawa krajowego nie są informacją publiczną. Ponadto, z przepisów u.d.i.p. nie wynika, że w trybie i na zasadach przewidzianych w tej ustawie organ jest obowiązany dokonywać ocen dotyczących zgodności prawa krajowego, jego wykładni, udzielać porad prawnych ani medycznych, czy też oceniać racjonalność czy celowości regulacji prawnych stanowiących podstawę działania tegoż organu. Innymi słowy, na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej nie można domagać się dokonywania przez organ oceny prawidłowości funkcjonowania regulacji prawnych, bądź oceny działania innych organów władzy publicznej.
Jednocześnie, jak wskazano wyżej, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi odnosić się do sfery faktów (czyli do istniejącego już stanu rzeczy oraz do czynności dokonanych już przez organ władzy publicznej), a nie do sfery przypuszczeń, bądź podejrzeń podmiotu domagającego się udostępnienia informacji, względnie przekonań tego podmiotu co do potencjalnej szkodliwości szczepień i niezgodności regulacji dotyczących szczepień obowiązkowych z innymi przepisami (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt II SAB/Po 99/17 czy z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. akt II SAB/Po 132/19). Informacje dotyczące polityki szczepień ochronnych, prawidłowości zasad funkcjonowania organów inspekcji sanitarnej, ochrony zdrowia, metod postępowania leczniczego nie są uważane za informację publiczną w rozumieniu ustawy, skutkiem czego organ nie jest zobowiązany do ich udzielenia.
W zakresie pytania nr 8 (odszkodowania za niepożądane odczyny poszczepienne) skarżący domagali się z kolei udzielenia informacji publicznej, co do której organ nie ma wiedzy, ponieważ w zakresie jego kompetencji nie leży przyznawanie tego rodzaju odszkodowań, a organem właściwym w tym zakresie pozostaje wyłącznie Rzecznik Praw Pacjenta. Natomiast w zakresie pytań nr 2 (lista i liczba osób dorosłych uchylających się od szczepień) i nr 3 (liczba osób zaszczepionych z rozbiciem na wskazane przez skarżących konkretne narodowości), skarżący domagali się udzielenia im przez organ informacji, których organ nie posiada ponieważ tego rodzaju statystyk, nie obejmują ani prowadzone przez niego rejestry, ani też przekazywane mu przez podmioty prowadzące szczepienia informacje zawarte w kwartalnych sprawozdaniach. Organ prawidłowo poinformował zatem skarżących, że nie posiada informacji w powyższym zakresie (Ad 2), nie posiada informacji dotyczących wykonywania szczepień u osób narodowości romskiej, czeczeńskiej i ukraińskiej w przeciągu ostatnich 5 lat (Ad 3) oraz nie posiada informacji dotyczących wypłaconych odszkodowań (Ad 8). Mając na uwadze dokonaną wyżej analizę kompetencji organów inspekcji sanitarnej - udzieloną w tym zakresie przez organ odpowiedź, Sąd również ocenił jako wystarczającą.
Z uwagi na powyższe, skargę oddalono na podstawie art. 151 P.p.s.a.