Uzasadnienie
J. B. wniósł w dniu 5.11.2018 r. (data stempla pocztowego) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w postępowaniu prowadzonym pod sygn. akt: [...] w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 30.04.2018r., znak: [...] orzekającej o "rozbiórce budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej o wymiarach 4,45m x 3,38m wykonanego na działce ewid. nr [...] w miejscowości B. - bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi."
Skarżący zarzucił naruszenie: art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na prowadzeniu postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do władzy publicznej, art.12 k.p.a. poprzez przewlekły i niewnikliwy sposób prowadzenia postępowania ze szkodą dla skarżącego, art. 35 § 1 k.p.a. poprzez rażące naruszenie zasady szybkości postępowania oraz art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu.
Skarżący wnosił o: zobowiązanie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru
Budowlanego w K. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, zobowiązanie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru
Budowlanego w K. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu, wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości, zasądzenie kosztów postępowania, na zasadzie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skarżący podał, że w dniu 18.05.2018 r. Z. S., działająca przez pełnomocnika P. S., za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., złożyła do Inspektor Nadzoru Budowlanego odwołanie od decyzji nr [...] z dnia 30.04.2018 r., znak: [...] W dniu 22.04.2018 r. PINB w Z. przesłał odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Odwołanie wraz z aktami sprawy zostało dostarczone do organu II instancji w dniu 28.05.2018 r. Do dnia wniesienia skargi odwołanie nie zostało rozpatrzone, jak również nie podjęto żadnej czynności w sprawie. W dniu 17.08.2018 r. skarżący wniósł ponaglenie za pośrednictwem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., jednak nie został powiadomiony o sposobie załatwienia złożonego ponaglenia.
Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że obiektywne trudności związane z wydaniem decyzji przez organ administracji publicznej takiego jak brak etatów czy środków pieniężnych nie stanowią przyczyn nie zależnych od organu uzasadniających jego bezczynność.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o umorzenie postepowania. Organ wyjaśnił, że wydał w dniu 13.11.2018 r. decyzję nr [...], znak [...] o uchyleniu w całości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nr [...] z dnia 30.04.2018 nakazującą inwestorom Z. i W. S. dokonać rozbiórki budynku gospodarczego na działce ewid. [...] w miejscowości B. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Organ wyjaśnił, że odwołanie wniesione przez pełnomocnika Z. S. zostało złożone w PINB w maju 2018 r., a nie w kwietniu jak podał skarżący. Pełnomocnik Z. S. nie załączył do odwołania pełnomocnictwa upoważniającego go do reprezentowania strony przed organem II instancji, organ wzywał go więc o przedłożenie pełnomocnictwa wraz z opłatą. Pełnomocnictwo z opłatą zostały doręczone organowi w dniu 22.06.2018 r. W związku z bardzo dużą ilością prowadzonych postępowań, organ, zawiadomieniem z 7.09.2018, wyznaczył termin załatwia sprawy na 30.10.2018 r. Ze względu na odejście z pracy pracownika który prowadził postępowanie i konieczność przekazania sprawy innemu pracownikowi decyzja została wydana w dniu 13.11.2018 r.
Organ podniósł, że opóźnienie w rozpatrywaniu spraw wynika z bardzo dużej ilości postępowań administracyjnych rozpatrywanych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Na jednego pracownika przypada 120 - 150 spraw - związku z tym w pierwszej kolejności rozpatrywane są sprawy w których występuje udokumentowany stan zagrożenia, zaś w niniejszej sprawie taki stan nie występuje. Ponadto sytuacja kadrowa w inspektoracie jest bardzo trudna, bowiem istnieje bardzo duża rotacja pracowników i nie ma realnej możliwości takiej organizacji pracy by nie zachodziły opóźnienia w załatwianiu spraw. Wydział Orzecznictwa Administracyjnego winien liczyć 21 osób łącznie z kadrą kierowniczą, tymczasem od początku 2018 r. w wydziale pracuje tylko 12-15 osób, z czego większość zatrudniono w 2017 - 2018 r. Nabory prowadzone przez WINB często nie zostają rozstrzygnięte z uwagi na nieadekwatne do zakresu obowiązków, odpowiedzialności i wymaganych uprawnień, warunki płacowe.
W związku z tym, że postępowania administracyjne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego są w większości skomplikowane i wymagają specjalistycznej wiedzy, wielu pracowników rezygnuje z pracy po kilku miesiącach, czy nawet kilku tygodniach zatrudnienia. Ciągłe zmiany kadrowe powodują konieczność przekazywania akt między pracownikami, którzy muszą się zapoznać z nowo otrzymanymi sprawami co ma wpływ na zachowanie przez organ terminów przewidzianych w K.p.a. Organ wniósł o uwzględnienie powyższych okoliczności przy ocenie czy, przy uwzględnieniu realiów pracy organu, miała miejsce bezczynność mająca charakter rażący.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy między innymi w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych - art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a.".
W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu Sąd rozpoznał sprawę bez wyznaczania rozprawy.
Warunkiem formalnym skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wcześniejsze wyczerpanie środków zaskarżenia. Jak stanowi art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżący warunek ten spełnił – w aktach administracyjnych II instancji znajduje się zarówno samo ponaglenie (k. 23), jak i wydane po jego rozpatrzeniu postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28.11.2018 r. (k. 64).
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 p.p.s.a. Natomiast w sytuacji, gdy już w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała - skargę należy oddalić.
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie kreślonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności.
Dokonując oceny podejmowanych kolejno czynności przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. należy zwrócić uwagę, że akta wraz odwołaniem złożonym przez Z. S., reprezentowaną przez P. S. wpłynęły do organu odwoławczego w dniu 28.05.2018 r. (prezentata urzędu na k. 7). W piśmie z dnia 8.06.2018 r. pełnomocnik został wezwany przez organ II instancji do uzupełnienia w terminie 7 dni braku formalnego odwołania poprzez przedłożenie oryginału lub uwierzytelnionego odpisu pełnomocnictwa potwierdzającego umocowanie P. S. do działania w imieniu Z. S. (k. 10). Wezwanie zostało doręczone P. S. w dniu 14.06.2018 r. (k.
11) W dniu 22.06.2018 r. do akt sprawy dołączono brakujące pełnomocnictwo (k. 16). Następnie organ II instancji nie podejmował w sprawie żadnych czynności aż do dnia 7.09.2018 r., kiedy to zawiadomił strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy do dnia 31.10.2018 r. Organ wyjaśnił jednocześnie, że opóźnienie w rozpoznaniu odwołania wynika ze stosowanej w Inspektoracie zasady pierwszeństwa dla postępowań, w których istnieje udokumentowany stan zagrożenia bezpieczeństwa (w niniejszej sprawie a takiego zagrożenia nie stwierdzono), znacznej ilości postępowań administracyjnych będących aktualnie w trakcie rozpatrywania przed organem i zwiększeniu ilości spraw przypadających na jednego pracownika, spowodowanego fluktuacją kadry pracowniczej w Inspektoracie w tym Wydziale Orzecznictwa Budowlanego, powodujących zwłokę z przyczyny niezależnej od organu, o której mowa w art. 36 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zmian.). Z pracy w Wydziale Orzecznictwa Budowlanego w 2018 r. odeszło 8 osób w tym osoba, której przydzielano rozpatrzenie niniejszej sprawy.
Należy przy tym zwrócić uwagę, że wcześniej organ nie informował stron o przedłużeniu terminu zakończenia sprawy, nie dopełnił tej czynności również po bezskutecznym upływie zakreślonego terminu w dniu 31.10.2018 r. Postępowanie zakończyło się wydaniem decyzji w dniu 13.11.2018 r., którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 30.04.2018 r., znak: [...] orzekającą o "rozbiórce budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej o wymiarach 4,45m x 3,38m wykonanego na działce ewid. nr [...] w miejscowości B. - bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi" i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Jak wynika z powyższego zestawienia wszystkich podejmowanych w sprawie czynności, bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. miała miejsce od 22.06.2018 r. do 13.11.2018 r. Biorąc pod uwagę, że skarga na bezczynność MWINB została wniesiona w dniu 5.11.2018 r. należy uznać, że w dacie jej wniesienia organ nadzoru budowlanego pozostawał w bezczynności. Przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie bezczynność już ustała, a sprawa administracyjna została zakończona przez organ odwoławczy wydaniem decyzji. W tym stanie rzeczy sąd nie mógł zobowiązać organu do podjęcia czynności w trybie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Postępowanie w tym zakresie stało się zatem bezprzedmiotowe i należało je umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. o czym orzeczono w punkcie III sentencji wyroku.
Umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do co wydania aktu lub podjęcia czynności nie zwalnia Sądu z dokonania oceny, czy istniejąca w dacie wniesienia skargi bezczynność nosiła cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21.06.2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27.03.2013 r., II OSK 468/13, CBOSA).
W ocenie Sądu, zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ pozostawał w bezczynności kilka miesięcy, jednakże zawiadomił strony w dniu 7.09.2018 r. o nowym terminie załatwienia sprawy informując o przyczynach niedotrzymania terminów załatwienia sprawy wynikających z art. 35 K.p.a. W odpowiedzi na skargę przywołano również trudną sytuację kadrową w organie jako przyczynę opóźnień. Okoliczność ta nie wpływa na ocenę zasadności skargi co do stwierdzenia bezczynności, lecz wskazuje, że zaistniałe w sprawie opóźnienia nie wynikały ze złej woli czy niedbalstwa organu, ale były wynikiem obiektywnie istniejących trudności. Nie można zatem przyjąć, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa – o czym orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.
Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny, o co wnioskował skarżący. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. II OSK 2882/17 decyzja sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej bądź też zastosowania obu tych środków, powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście należy widzieć dyscyplinowanie organu. Treść art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pozostawia sądowi rozstrzygniecie co do tego, czy wymierzyć organowi grzywnę lub zasądzić od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną i w jakiej wysokości zarówno grzywnę jak i tę sumę zasądzić. W niniejszej sprawie organ przekazując skargę do sądu nie pozostawał już w bezczynności.
Nie było zatem potrzeby aby go dyscyplinować, zwłaszcza, że jak wskazano wyżej bezczynność organu nie wynikała z jego złej woli, a z okoliczności związanych z trudnościami w utrzymaniu odpowiedniego zatrudnienia pracowników. Ponadto należy wskazać, że uzasadnienie skargi świadczy o niezrozumieniu przez skarżącego odrębności pomiędzy grzywną a sumą pieniężną. Jedynie bowiem suma pieniężna może być zasądzona na rzecz skarżącego, w odróżnieniu od niej grzywna nie może prowadzić do zadośćuczynienia skarżącemu ujemnych skutków bierności organu. Na koniec należy również wyjaśnić, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwieniu sprawy w terminie.
W pkt V wyroku zasądzono koszty postępowania od organu na rzecz skarżącego, stosownie do treści art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę złożyło się 100 zł wniesione przez skarżącego tytułem wpisu od skargi.