Uzasadnienie
Pismem z dnia 23 października 2023 r. K. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Kultury w N w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Organowi zarzucił naruszenie:
1/ art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek;
2/ art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskiwania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne uznanie, że przedmiotem złożonego wniosku było udostępnienie informacji przetworzonej;
3/ art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy w zakresie, w jakim odmowa udostępnienia informacji następuje w drodze decyzji, poprzez niezastosowanie skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji;
4/ art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w dniu 24 sierpnia 2023 r. złożył wniosek o udostępnienie informacji na temat budżetu oraz źródeł finansowania wydarzenia pn. "Sądecka Jesień Kulturalna" które ma się odbyć w terminie 9.09. - 09.10.2023 r.; informacji na temat przewidzianego wynagrodzenia dla: zespołów w ramach organizowanych koncertów, teatrów w ramach spektakli, kabaretów w ramach "nocy kabaretów" i tzw. "standupów", w odniesieniu do programu wydarzenia opublikowanego na stronie: https://sadeckajesienkulturalna.pl. W dniu 7 września 2023 r. skarżący otrzymał pismo w którym poinformowano, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej.
W związku z tym konieczne jest spełnienie przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, o której stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący odpowiadając na powyższe wskazał, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został przesłany w celu uzyskania danych na potrzeby opracowania artykułu poświęconego zagadnieniu kultury na Sądecczyźnie, ze szczególnym uwzględnieniem działalności samorządowych instytucji kultury. Jednakże organ nie udostępnił żądanych informacji, a tym samym pozostaje w bezczynności.
W odpowiedzi na skargę Miejski Ośrodek Kultury w N. wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że skarżący nie wskazał konkretnego dokumentu lub innej informacji prostej, ale zażądał przekazania danych wynikowych, których uzyskanie wymaga szczegółowej weryfikacji całej dokumentacji księgowej i na jej podstawie przygotowanie precyzyjnych danych, których żąda wnioskodawca. W związku z powyższym, nie może budzić wątpliwości, iż informacje żądane przez wnioskodawcę miały charakter informacji przetworzonych, zaś ich udostępnienie mogło nastąpić jedynie po wykazaniu, iż ich uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ze względu na dokonaną kwalifikację żądanych przez wnioskodawcę informacji jako informacji przetworzonych organ wezwał wnioskodawcę pismem z dnia 6 września 2023 r. do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, który jest warunkiem udostępnienia informacji przetworzonej.
W odpowiedzi wnioskodawca przysłał pismo z dnia 12 września 2023 r., które nie doprowadziło do wykazania, że udostępnienie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wobec braku wykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego w wyznaczonym terminie oraz braku dysponowania przez organ jakimikolwiek innymi danymi, które mogłyby takowy interes potwierdzać organ wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej z dnia 13 września 2023 r., w której zostało zawarte pouczenie, iż zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy, wnioskodawca ma prawo wystąpić do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz. 1634, dalej: P.p.s.a.) sprawa niniejsza ze skargi na bezczynność została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Z kolei w myśl przepisu art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wedle § 1b art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie z § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 P.p.s.a.).
Zauważyć również należy, że stosownie do art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2022 r. poz. 902, dalej u.d.i.p) do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy P.p.s.a., z tym że: 1) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, 2) skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 P.p.s.a.
Prawo dostępu do informacji publicznej wyrażone zostało w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Stosownie do art. 61 ust. 2 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu.
Sposób realizacji prawa do informacji publicznej określa ww. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Określa ona m.in., że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie (art. 1 ust. 1), a nadto określa podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej (art. 4), jak też katalog informacji (otwarty) mieszczących się w zakresie przedmiotowym prawa do informacji publicznej (art. 6). Rozpatrzenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga ustalenia następujących kwestii: czy organ (podmiot zobowiązany) jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji, czy przedmiot wniosku dotyczy informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (informacja o sprawach publicznych), czy żądana informacja publiczna znajduje się lub może się znajdować w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy jest to informacja prosta czy przetworzona, czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na wartości prawnie chronione, czy organ posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę.
Jeśli zatem, przedmiotem żądania wnioskodawcy jest informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a organ będący adresatem wniosku taką informację posiada, udostępnia ją w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Jeśli natomiast udostępnienie informacji publicznej jest niedopuszczalne z przyczyn określonych w ustawie, organ powinien odmówić udostępnienia informacji publicznej, co wymaga podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Podstawy do wydania takiej decyzji zachodzą na przykład w sytuacji, gdy żądana informacja, pomimo posiadania walorów informacji publicznej, jest informacją chronioną na zasadach przewidzianych w art. 5 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p. Nie wydaje się natomiast decyzji odmownej w sytuacji, w której żądana informacja nie posiada waloru informacji publicznej lub gdy adresat wniosku nie posiada żądanej informacji publicznej, a także gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji publicznych, w stosunku do których dostęp odbywa się na odrębnych zasadach. Obowiązkiem organu jest wówczas zawiadomić wnioskodawcę o przyczynie, która uniemożliwia zrealizowanie wniosku.
W konsekwencji stan bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej oznacza sytuację, w której "mimo upływu ustawowych terminów nie udostępnia żądanej informacji w sposób i formie zgodnych z wnioskiem, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 u.d.i.p. albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy, bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy" (wyrok NSA z dnia 21 lipca 2017r., sygn. akt I OSK 2808/15, Lex nr 2348878); "nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.)" (wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2017r., sygn. akt I OSK 753/17, Lex nr 2429333), czy też nie podejmuje żadnych działań wobec wniosku o udostępnienie informacji publicznej lub odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej prawem formie prawnej (tak wyrok NSA z dnia 29 maja 2018r., sygn. akt I OSK 1998/16, Lex nr 2509307).
Na równi z brakiem podjęcia przez organ określonych czynności względem wniosku o udostępnienie informacji publicznej traktowane jest także "udzielenie wnioskodawcy informacji innej niż ta, o którą wnosił, a także przedstawienie informacji niebędącej pełną odpowiedzią na wniosek zainteresowanego" (tak wyrok NSA z dnia 29 maja 2018r., sygn. akt I OSK 1998/16, Lex nr 2509307).
W przedmiotowej sprawie skarżący pismem z dnia 24 sierpnia 2023 r. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Kultury w N. o udostępnienie informacji na temat budżetu oraz źródeł finansowania wydarzenia pn. "Sądecka Jesień Kulturalna" które ma się odbyć w terminie 9.09. - 09.10.2023 r.; informacji na temat przewidzianego wynagrodzenia dla: zespołów w ramach organizowanych koncertów, teatrów w ramach spektakli, kabaretów w ramach "nocy kabaretów" i tzw. "standupów", w odniesieniu do programu wydarzenia opublikowanego na stronie: https://sadeckajesienkulturalna.pl.
W odpowiedzi na wniosek organ w piśmie z dnia 6 września 2023 r. wezwał do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, który jest warunkiem udostępnienia informacji przetworzonej, uznając tym samym, ze żądanie skarżącego dotyczy informacji przetworzonej. Skarżący w piśmie z dnia 12 września 2023 r. podał, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został przesłany w celu uzyskania danych na potrzeby opracowania artykułu poświęconego zagadnieniu kultury na Sądecczyźnie, ze szczególnym uwzględnieniem działalności samorządowych instytucji kultury. Organ w odpowiedzi na skargę podał, że w dniu 13 września 2023 r. wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zwrócić należy uwagę na jedną rzecz a mianowicie wprawdzie decyzja jest opatrzona datą 13 września 2023 r., natomiast w aktach sprawy brakuje potwierdzenia, kiedy ta decyzja została doręczona skarżącemu.
Co więcej z pisma skarżącego z dnia 23 października 2023 r. wyraźnie wynika, że dopiero w tej dacie organ doręczył mu wspomnianą decyzję. Zgodnie z treścią art. 110 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Decyzja, jako akt zewnętrzny, musi być zakomunikowana stronie, ponieważ dopóki nie zostanie zakomunikowania stronie, dopóty jest aktem niewywierającym żadnych skutków. Dopiero doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego - od tego momentu bowiem wiąże ona organ administracji publicznej i stronę. Tym samym biorąc pod uwagę ten fakt w niniejszej sprawie należy uznać, że skrzący zdążył przed doręczeniem decyzji wnieść skargę do sądu na bezczynność organu nie mając świadomości wydanej decyzji.
W niniejszej sprawie niesporne pozostawało, że Miejski Ośrodek Kultury jako samorządowa instytucja kultury, za pośrednictwem której gmina realizuje zadania własne w zakresie prowadzenia działalności kulturalnej (art. 9 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej; Dz. U. z 2020 r., poz. 194, ze zm.) jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.).
Skierowane do organo pytanie dotyczyło kwestii wydatkowania środków publicznych, stanowiło zatem informację publiczną (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Nader szerokie pojęcie informacji publicznej (każda informacja o sprawach publicznych, art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a także zakaz żądania od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.) sprawiają, że wniosek o udostępnienie informacji obliguje organ do udzielenia odpowiedzi, niezależnie od tego, czy wnioskodawca kieruje się rzeczywistymi względami pozyskania informacji, korzystając z zasady jawności życia publicznego, czy też czyni to z innych, sobie tylko znanych powodów. Jak wskazano wyżej, pojęcie informacji publicznej określono w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informacją publiczną jest informacja o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne, stanowiącej sprawy publiczne.
W szczególności informacją publiczną jest informacja o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p., przy czym wskazany w tym przepisie katalog spraw nie jest zamknięty. Jego funkcją jest wskazanie najbardziej typowych kategorii informacji publicznych. W art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p. wskazano, że informacją publiczną jest informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć.
Podkreślić należy, że istotą skargi na bezczynność jest zobligowanie organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. O bezczynności można zatem mówić tylko do czasu załatwienia sprawy. Dlatego dokonując oceny, czy organ rzeczywiście pozostawał w bezczynności Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie składania skargi. W przypadku, gdy organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, przestaje pozostawać w bezczynności.
Wskazać należy, że udostępnienie informacji publicznej następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Odstępstwo od powyższej zasady przewidziane zostało w ust. 2 art. 13 u.d.i.p., w świetle którego jeżeli w powyższym terminie informacja nie może być udostępniona, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od złożenia wniosku. Na inny wyjątek wskazuje art. 15 ust. 2 u.d.i.p., w świetle którego, w sytuacji, gdy w wyniku udostępnienia informacji podmiot zobowiązany ma ponieść dodatkowe koszty związane ze sposobem udostępnienia lub koniecznością dokonania przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku podmiot ten w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku zobowiązany jest powiadomić wnioskodawcę o wysokości opłaty.
W takiej sytuacji udostępnienie informacji następuje, co do zasady, po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy. Ponieważ organ nie załatwił wniosku strony w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał zasadność skargi w tym zakresie. Dlatego postawiony organowi zarzut bezczynności okazał się słuszny. Z uwagi na powyższe na podstawie art. art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt 2 wyroku. Natomiast dokonując dalszej oceny stanu faktycznego Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rozważając tę kwestię, Sąd miał na uwadze, że w orzecznictwie wskazuje się na stopniowanie naruszeń prawa: od "zwykłego", przez "naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy", aż po "rażące naruszenie prawa", które stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, a utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne.
Tym bardziej, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze (tak NSA w wyroku z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 883/05 - LEX nr 299873). Dlatego też w punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a ustawy P.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa.
Ponadto fakt, że organ wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej oznacza, że zobowiązanie organu do załatwienia wniosku stało się bezprzedmiotowe, dlatego Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji – umarzając postępowanie w tym zakresie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi.