Uzasadnienie
G. M. w dniu 29 września 2022 r. zwrócił się do Zarządu Dróg Miasta Krakowa oraz do Wydziału Miejskiego Inżyniera Ruchu Urzędu Miasta Krakowa z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej obejmującej:
- 1) projekty organizacji ruchu na ul. S. (na odcinku od ul. Karmelickiej do ul. SK. o) wytworzone w okresie od 1 stycznia 2015 r. do 29 września 2022 r.;
- 2) dokumenty (w tym w szczególności plany sytuacyjne i szkice) obejmujące lokalizację istniejących oraz usuwanych znaków drogowych na ul. Siemiradzkiego w Krakowie (na odcinku od ul. K. do ul. S.) w okresie od 1 stycznia 2015 r. do 29 września 2022 r.
W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 4 października 2022 r. organ wskazał, że po dokonaniu analizy wniosku ustalono, iż wnioskowane informacje stanowią informację przetworzoną. Tymczasem we wniosku nie zostało wskazane w czyim interesie występuje wnioskodawca oraz nie uzasadniono dlaczego uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W związku z powyższym wezwano wnioskodawcę do wykazania, że uzyskanie informacji, o której mowa we wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania.
Jednocześnie ustalono nowy termin rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, który przedłużono do 2 miesięcy z uwagi na konieczność uzyskania dodatkowych informacji od wnioskodawcy, od których uzależnione będzie działanie podmiotu zobowiązanego do rozpatrzenia wniosku.
Organ poinformował również, że w przypadku zmiany stałej organizacji ruchu projekt poprzedniej organizacji ruchu przechowuje się obowiązkowo min. 2 lata od daty wprowadzenia nowej organizacji ruchu.
W odpowiedzi na powyższe, w dniu 5 października wnioskodawca wskazał, że zapytanie nie dotyczyło przekazania informacji przetworzonych (czyli takich, które musiałyby zostać wytworzone specjalnie za żądanie), ale jedynie przekazanie dokumentów urzędowych, jakimi są projekty organizacji ruchu.
W dniu 7 października 2022 r. organ poinformował dodatkowo wnioskodawcę, że wnioskowana informacja publiczna w zakresie udostępnienia projektów organizacji ruchu na ul. S. od ul. K. do ul. S. wytworzonych w okresie od 1 stycznia 2015 r. do 29 września 2022 r. jest informacją przetworzoną, ponieważ udostępnienie informacji wymaga analizy całej dokumentacji będącej w posiadaniu Wydziału Miejskiego Inżyniera Ruchu w celu wyodrębnienia i zeskanowania wszystkich dokumentów dotyczących wskazanego rejonu. Organ zaznaczył, iż dokumenty w postaci projektów organizacji ruchu sporządzane są wyłącznie w postaci papierowej. Na wskazanym obszarze i w tak rozległym okresie nie ma sporządzonego jednego projektu organizacji ruchu, a zatem wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną, bowiem wymaga podjęcia wszystkich opisanych w piśmie działań, które wymagają wkładu intelektualnego w celu stworzenia jej treści.
Pismem z dnia 17 października 2022 r. (data wpływu do organu 21 października 2022 r.) G. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie za pośrednictwem organu skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie udostepnienia informacji publicznej zawartej, o którą zwrócił się we wniosku z dnia 29 września 2022 r.
W skardze zarzucono organowi naruszenie przepisów:
- 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,
- 2) art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy od dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie projektów organizacji ruchu za informacje przetworzone, podczas gdy są to informacje proste (dokumenty urzędowe),
- 3) bezczynność organu.
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 29 września 2022 r. w zakresie nieudostępnionych informacji publicznych w zakresie: projektów organizacji ruchu na ul.. w Krakowie (na odcinku od ul. K. do ul. S.) wytworzonych w okresie od 1 stycznia 2015 r. do 29 września 2022 r., dokumentów (w tym w szczególności planów sytuacyjnych i szkiców) obejmujących lokalizację istniejących oraz usuwanych znaków drogowych na ul. S. w Krakowie (na odcinku od ul. K. do ul. S.) w okresie od 1 stycznia 2015 r. do 29 września 2022 r.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że informacja przetworzona to taka informacja, która została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów. Tymczasem skarżący żądał jedynie udostępnienia dokumentów, a więc skierował żądanie na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 UDIP. Zdaniem skarżącego w efekcie "przetworzenia" dochodzi do powstania nowego jakościowo dokumentu. Nie stanowi o przetwarzaniu informacji sięganie do materiałów archiwalnych (tak: WSA w Krakowie w wyroku z 26 września 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 984/05).
Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 UDIP, po 14 dniach od złożenia wniosku, tj. w dniu 13 października 2022 r. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie udostępnił informacji publicznej. W związku z tym w odniesieniu do wniosku skarżącego, który nie został zrealizowany, organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Decyzją z dnia 21 października 2022 r. znak: IR-01.1431.142.2022, na podstawie art. 104 kpa oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.) Prezydent Miasta Krakowa odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej ze względu na brak szczególnej istotności przetworzenia z punktu widzenia interesu publicznego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wyjaśnił, że wnioskodawca wnosił o udostępnienie dwóch rodzajów dokumentów - projektów organizacji ruchu (pierwszy rodzaj dokumentów) oraz dokumentów obejmujących lokalizacje istniejących oraz usuwanych znaków drogowych (drugi rodzaj dokumentów) dotyczył w istocie projektów organizacji ruchu. Zgodnie bowiem z § 5 ust. 1 pkt.
2) lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r., poz. 784) projekt organizacji ruchu powinien zawierać (między innymi) plan sytuacyjny w skali 1:500 lub 1:1 000 (w uzasadnionych przypadkach organ zarządzający ruchem może dopuścić skalę 1:2 000 lub szkic bez skali) zawierający lokalizację istniejących, projektowanych oraz usuwanych znaków drogowych, urządzeń sygnalizacyjnych i urządzeń bezpieczeństwa ruchu; dla projektów zmian stałej organizacji ruchu dopuszcza się zaznaczenie lokalizacji tylko znaków i urządzeń dla nowej organizacji ruchu. Zatem wnioskowane "dokumenty (w tym w szczególności plany sytuacyjnych i szkice) obejmujące lokalizację istniejących oraz usuwanych znaków drogowych" to elementy składowe projektów organizacji ruchu.
Już w korespondencji kierowanej do wnioskodawcy organ podał, że nie został sporządzony jeden projekt organizacji ruchu, który obejmowałby wskazany przez wnioskodawcę obszar, to jest ulicę S. (na odcinku od ul. K. do ul. S.), w okresie od 1 stycznia 2015 r. do 29 września 2022 r. Rejon ten we wskazanym przez wnioskodawcę zakresie czasowym był i jest objęty wieloma projektami organizacji ruchu, które obejmują oprócz obszaru wskazanego przez wnioskodawcę również inne drogi oraz ul. S. nie tylko na wskazanym odcinku, na których została zaprojektowana organizacja ruchu.
Udostępnienie wnioskowanej informacji wymagało zatem dokonania analizy projektów organizacji ruchu pod kątem tego, które dokumenty, plany, plansze dotyczą wnioskowanego odcinka ul. S., następnie wyodrębnienia z wymienionych projektów organizacji ruchu dokumentów dotyczących wskazanego odcinka ul. S. oraz ich zeskanowania.
Organ dokonując analizy złożonego wniosku uznał, że informacja publiczna w zakresie udostępnienia projektów organizacji ruchu na ul. S. od ul. K. do ul. S. wytworzonych w okresie od 1 stycznia 2015 r. do 29 września 2022 r. stanowi informację przetworzoną, bowiem udzielenie odpowiedzi wymagało analizy całej dokumentacji, która znajduje się w posiadaniu organu, celem wyodrębnienia oraz zeskanowania wszystkich dokumentów w zakresie wskazanego rejonu. Zgodnie z przepisami rozporządzenia projekty stałej oraz czasowej organizacji ruchu sporządzane są wyłącznie w postaci papierowej. Na wskazanym obszarze oraz w tak rozległym okresie czasu (ponad 7 lat) organizacja ruchu nie była sporządzona według jednego projektu organizacji ruchu.
Zatem zakres wykonania koniecznych czynności tj. analiza dokumentacji, wyodrębnienie właściwych plansz obejmujących wnioskowany odcinek przedmiotowej ulicy oraz skanowanie licznych projektów wymagało przetworzenia posiadanych przez organ informacji prostych, co z kolei wiązałoby się z dużym nakładem czasu oraz zaangażowaniem określonych środków osobowych.
Zdaniem organu, mając na uwadze przebieg postępowania nie dopuścił się on bezczynności w sprawie, ponieważ czynność w postaci odmowy udostępnienia informacji publicznej została podjęta w ustawowym terminie. Przedłużenie terminu dokonane w piśmie z dnia 4 października 2022 r. zgodnie z dyspozycją art. 13 ust. 2 u.d.i.p, było zasadne z uwagi na konieczność rozważenia podstaw do udzielenia informacji przetworzonej, w tym ocena szczególnie istotnego interesu publicznego, jak również konieczność uzyskania dodatkowych informacji od wnioskodawcy. Wobec tego, iż wnioskodawca zakwestionował stanowisko organu co do tego, że w sprawie występuje informacja przetworzona i nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego, organ wydał decyzję z dnia 21 października 2022 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej ze względu na brak szczególnej istotności przetworzenia z punktu widzenia interesu publicznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r. poz. 329, dalej: P.p.s.a.) sprawa niniejsza ze skargi na bezczynność została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wedle § 1b art. 149 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie z § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 P.p.s.a.).
Stosownie do art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2022 r. poz. 902, dalej u.d.i.p) do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy P.p.s.a., z tym że: 1) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, 2) skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 P.p.s.a.
Skarga w przedmiotowej sprawie okazała się bezzasadna.
Rozpocząć należy od zwrócenia uwagi na art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., zgodnie z którym prawo do informacji obejmuje dostęp do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust 1 Konstytucji). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy. Należy do nich przede wszystkim ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie; przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2004 r., II SAB/Wa 166/04, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej;
- 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;
- 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;
- 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;
- 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy należało stwierdzić, że po pierwsze, Prezydent Miasta Krakowa jako organ administracji publicznej i organ jednostki samorządu terytorialnego, stanowi podmiot zobowiązany – co do zasady – do udostępniania informacji publicznej, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Po drugie, należało stwierdzić, że materia stanowiąca przedmiot wniosku – projekt organizacji ruchu – dotyczy działalności organów władz publicznych, a tym samym należy do spraw publicznych. Niewątpliwie zatem wniosek skarżącego właściwy organ powinien potraktować jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Okoliczność powyższa nie jest zresztą sporna w sprawie. Sporne pozostawało natomiast to, czy organ pozostawał w bezczynności, tj. czy udzielił skarżącemu wymaganej odpowiedzi w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W tym zakresie stan sprawy jest następujący:
G. M. zwrócił się mailowo z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w dniu 29 września 2022 r.
Pismem z dnia 4 października 2022 r. Prezydent Miasta Krakowa poinformował wnioskodawcę, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną, wzywając równocześnie o wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W piśmie powiadomiono również o wyznaczeniu nowego terminu rozpatrzenia wniosku – do 2 miesięcy, z uwagi na konieczność uzyskania dodatkowych informacji od wnioskodawcy, od których uzależnione będą dalsze działanie podmiotu zobowiązanego do rozpatrzenia wniosku, tj. konieczność przygotowania żądanej informacji lub przygotowania decyzji administracyjnej.
W wiadomości z 5 października 2022 r. G. M. wskazał, że zapytanie nie dotyczyło informacji przetworzonych, lecz dokumentów urzędowych, jakimi są projektu organizacji ruchu.
Pismem z dnia 7 października 2022 r. organ ponownie wskazał, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną.
Pismem z dnia 17 października 2022 r., nadanym Poczcie Polskiej w dniu 19 października 2022 r. (k. 11 akt sądowych) skarżący wniósł skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa.
Jak wynika z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust.
2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
W przedmiotowej sprawie wniosek o informację publiczną wpłynął do organu 29 września 2022 r., co oznacza, że termin udzielenia informacji upływał 13 października 2022 r. Jednak przed upływem tego terminu organ w piśmie z 4 października 2022 r., powiadomił wnioskodawcę o przedłużeniu terminu udostępnienia informacji do 2 miesięcy, stosownie do wymogów art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Zdaniem Sądu organ doprowadził tym samym do skutecznego przedłużenia terminu udostępnienia informacji publicznej. Skoro zatem skarżący, przed upływem przedłużonego terminu, wniósł skargę na bezczynność, należało uznać ją za bezzasadną.
Bezskuteczne okazały się wobec powyższego zarzuty skarżącego, który w skardze na bezczynność dążył do zwalczenia stanowiska organu, zgodnie z którym udostępnienie wnioskowanej przez niego informacji wymaga przetworzenia. Zdaniem Sądu argumentacja powołana w pismach organu może wskazywać na to, że udostępnienie informacji w zakresie wskazanym we wniosku z dnia 29 września 2023 r. wymaga przetworzenia, o którym stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., chociaż tej kwestii Sąd nie przesądza. Zauważyć należy bowiem, że w przypadku uznania informacji publicznej za informację przetworzoną podmiot zobowiązany udostępnia tę informację lub wydaje decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Wobec tego weryfikacja stanowiska organu co do tego, czy w istocie sprawa dotyczy informacji przetworzonej powinna nastąpić przez zakwestionowanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, nie zaś w skardze na bezczynność.
W przedstawionych okolicznościach sprawy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.