Uzasadnienie
R. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na beczynność Wojewody w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wniósł o:
- 1. zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w sprawie odszkodowania za wywłaszczone działki nr [...] oraz [...] w związku z realizowaną inwestycją drogi ekspresowej S7 na odcinku Moczydło – Szczepanowice - Widoma - Zastów - Kraków, w związku z prowadzeniem przez Małopolski Urząd Wojewódzki, Wydział Infrastruktury postępowania administracyjnego w związku z decyzją nr [...] z dnia 30 września 2019 r. wraz z uzasadnieniem w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi,
- 2. dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga,
- 3. na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w związku z art 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu;
- 4. wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a;
- 5. zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi R. B. wskazał, że 30 września 2019 r. Wojewoda wydał decyzję nr [...] r., w której zezwolono na realizację inwestycji drogowej (sygn. sprawy [...]), jednocześnie wywłaszczając skarżącego z prawa własności do działek nr [...] i [...] obr. [...], jedn. ewid. K. W. (powstałe z podziału działki nr [...]).
Dnia 28 października 2019 r. w związku z otrzymaniem zawiadomienia z dnia 8 października 2019 r. skarżący dobrowolnie oświadczył, że wydaje Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. wyłącznie projektowane działki na cele realizacji inwestycji drogi ekspresowej S7 na odcinku Moczydło - Szczepanowice - Widoma - Zastów - Kraków, ze względu na składane przez organ obietnice szybkiej wypłaty odszkodowania. Dla skarżącego wypłata odszkodowania była niezwykle istotna ponieważ za otrzymane środki zakupiłby inne nieruchomości, które pozwoliłyby prowadzić mu gospodarstwo rolne bez konieczności utraty dochodu.
Wywłaszczenie nieruchomości pod drogi następuje z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym wskazana w zdaniu poprzednim decyzja stanie się ostateczna, a w przypadku, kiedy decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, w terminie 60 dni od dnia jego nadania.
Przedmiotowej decyzji wywłaszczającej nadano rygor natychmiastowej wykonalności, a więc termin na wypłatę odszkodowania minął 30 listopada 2019 r.
Dnia 21 listopada 2019 r. skarżący otrzymał zawiadomienie, iż [...] Urząd Wojewódzki Wydział Skarbu Państwa i Nieruchomości przedłuża ten termin do dnia 31 maja 2020 r., powołując się na brak swojego przygotowania do prawidłowego przeprowadzenia postępowania.
Zdaniem skarżącego podjęcie decyzji z tak znaczną zwłoką spowoduje ogromne szkody po jego stronie z uwagi na pozbawienie go dochodów, które uzyskiwał na wywłaszczonej nieruchomości prowadzonych na niej prac polowych.
Wskazano też na wyczerpanie środków zaskarżenia i wniesienie ponaglenia, na skutek którego dnia 30 grudnia 2019 r. Minister Rozwoju wydał postanowienie w sprawie o sygn. akt [...], w którym to uznał, że Wojewoda nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie M., K., oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. 1,193 ha i nr [...] o pow. 0,1510 ha.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w dniu 30 września 2019 r. wydał decyzję Nr [...] [...] [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, pn.: "Budowa drogi ekspresowej S7 na odcinku Moczydło (granica woj. świętokrzyskiego) - Szczepanowice - Widoma -Zastów Kraków (do węzła Igołomska) (...) której nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.) nieruchomości objęte ww. decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna (na skutek złożenia odwołania, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest ostateczna). Stosownie do art. 12 ust. 4a tej ustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za przejęte nieruchomości wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
Na podstawie badania księgi wieczystej KR 1 [...] [...] ustalono, że działki nr nr [...] i [...] obr. M., jedn. ewid. K. W. (powstałe z podziału działki nr [...]), stanowią własność R. B. s. [...] i E..
Zawiadomieniem z dnia 21 listopada 2019 r. znak: [...] poinformowano strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za działki o numerach [...] i [...] obr. [...], jedn. ewid. K.. Termin załatwienia sprawy został przesunięty do dnia 31 maja 2020 r.
Pismem z dnia 11 grudnia 2019 r. R. B. wniósł, w trybie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponaglenie w przedmiotowej sprawie, które zostało przesłane do Ministerstwa Rozwoju w dniu 18 grudnia 2019 r., wraz z odpowiedzią i odpisami akt sprawy. Minister Rozwoju postanowieniem z 30 grudnia 2019 r. znak: [...] uznał, że Wojewoda nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania.
W postępowaniu odszkodowawczym wysokość odszkodowania ustala się w oparciu o opinię biegłego, tj. operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Wyłonienie rzeczoznawcy majątkowego następuje w drodze zamówienia publicznego, zgodnie z procedurami wynikającymi z przepisów ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. - Dz. U. z 2019 r. poz. 1843).
Wybór najkorzystniejszej oferty do sporządzenia operatów szacunkowych, m.in. dla działek o numerach [...] i [...] obr. M., jedn. ewid. K. W., nastąpił 2 grudnia 2019 r. Zgodnie z zapisem art. 85 ust. 5 ustawy Prawo zamówień publicznych bieg terminu związania ofertą rozpoczyna się z upływem terminu składania ofert, ale z uwagi na to, że umowa ramowa obowiązywała do 31 grudnia 2019 r., umowa z wyłonionym wykonawcą musiała zostać podpisana najpóźniej 31 grudnia 2019 r. W Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia określono 5 tygodniowy termin sporządzenia operatów szacunkowych. Umowa o dzieło zawarta z [...] firma A została podpisana 31 grudnia 2019 r., z terminem wykonania do 4 lutego 2020 r. Operat szacunkowy dla działek o numerach [...] i [...] obr. [...] jedn. ewid. K. został dostarczony do Urzędu 3 lutego 2020 r.
Zawiadomieniem z dnia 4 lutego 2020 r. znak: [...], zgodnie z art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poinformowano strony postępowania o zgromadzeniu kompletu dokumentów koniecznych do wydania decyzji w sprawie odszkodowania, jak również o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów materiałów oraz złożenia zastrzeżeń i uwag, w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia.
Przepis art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strony postępowania mają prawo do zgłaszania uwag i zastrzeżeń do sporządzonej wyceny, na które musi odpowiedzieć autor operatu. Odpowiedź rzeczoznawcy majątkowego przekazuje się stronom postępowania, wyznaczając im nowy termin do zapoznania się z aktami sprawy i złożenia uwag. Wszystkie te czynności powodują wydłużenie postępowania administracyjnego.
W dniu 14 lutego 2020 r. Skarżący wniósł uwagi do operatu szacunkowego. Wojewoda natomiast zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził ten operat, z prośbą o ustosunkowanie się do treści pisma skarżącego.
Następnie Wojewoda przesłał do akt sprawy decyzję z dnia 21 kwietnia 2020 r., znak [...], w której ustalił odszkodowanie dla R. B. za działki nr [...] i [...] (k. 28 akt sądowych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w zakresie określonym w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.)
Stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tego względu Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym – bez wyznaczania rozprawy.
Warunkiem formalnym skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wcześniejsze wyczerpanie środków zaskarżenia. Jak stanowi art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
Pismem z dnia 11 grudnia 2019 r. (data wpływu do Urzędu Wojewódzkiego – 16 grudnia 2019 r.) skarżący wystąpili do Wojewody z ponagleniem, które to ponaglenie Wojewoda przekazał w dniu 18 grudnia 2019 r. do Ministerstwa Rozwoju za pośrednictwem platformy ePUAP. Tym samym wyczerpano środki zaskarżenia, spełniając warunek wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. (Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. II OPS 5/19)
W niniejszej sprawie organ pismem z dnia 21 listopada 2019 r. zawiadomił skarżącego, że stosownie do art. 36 Kpa, z uwagi na konieczność zgromadzenia materiału dowodowego termin załatwienia sprawy zostaje przedłużony do 31 maja 2020r.
Skarga została złożona w dniu 24 stycznia 2020 r. (data nadania w urzędzie pocztowym), zaś decyzja o odszkodowaniu została wydana w dniu 21 kwietnia 2020 r., o czym Wojewoda poinformował Sąd w piśmie z dnia 21 kwietnia 2020 r., przesyłając jednocześnie kopię decyzji.
Przepisy art. 14 ust. 4b i 4g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 z późn. zm.), określające terminy wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, nie wyłączają stosowania art. 36 Kpa.
Oznacza to, że zarówno na dzień wniesienia skargi tj. 24 stycznia 2020 r. jak i na dzień wydania przez sąd wyroku (wobec wydania decyzji w dniu 21 kwietnia 2020 r.) organ nie pozostawał w bezczynności. Dodać przy tym należy, że w odpowiedzi na skargę organ szczegółowo wyjaśnił przyczyny, dla których postępowanie trwało dłużej niż 60 dni. Była to konieczność zachowania wymogów ustawy o zamówieniach publicznych, celem wyłonienia biegłego, który sporządzi operat szacunkowy. Przyczyny te Sąd uznaje za wiarygodne i usprawiedliwione, organy mają obowiązek działać na podstawie prawa, a więc całego obowiązującego systemu prawnego, a nie jedynie na podstawie wybranych przepisów. Ustalenie odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego jest obowiązkiem organu, jest to podstawowy środek dowodowy w postępowaniu o ustalenie odszkodowania (art.130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami).
Skarga została sformułowana przez fachowego pełnomocnika jako skarga na bezczynność, jednak w pkt. 3 żądania skargi pojawia się tez sugestia, że postępowanie prowadzone było przewlekle. Również i ten zarzut jest nieuzasadniony.
Sekwencja czasowa podejmowanych przez organ czynności była następująca:
21 listopada 2019 r. zawiadomiono skarżącego o wszczęciu postępowania i przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy.
5 grudnia 2019 r. wystąpiono o odpisy ksiąg wieczystych (k. 62)
Operat szacunkowy został złożony w siedzibie organu przez biegłego w dniu 3 lutego 2020 r. (k. 109), a już 4 lutego 2020 r. sporządzone zostało i wysłane zawiadomieniem o zgromadzeniu materiału dowodowego zgodnie z art. 10 KPA.
W dniu 7 lutego 2020 r. sporządzono notatkę służbowa z rozmowy telefonicznej, podczas której skarżący wnosi o przesłanie mu operatu (k. 112). Tego samego dnia wysłano operat. W dniu 18 lutego 2020 r. wpłynęły uwagi skarżącego do operatu szacunkowego.
Sąd nie dopatruje się absolutnie żadnej przewlekłości w działaniach organu, które to czynności po otrzymaniu operatu szacunkowego następowały wręcz modelowo.
Wobec powyższego skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.