Uzasadnienie
J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Burmistrza Starego Sącza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na jego wniosek z 3 września 2022 r. Skarżący wniósł o:
- 1) zobowiązanie Burmistrza Starego Sącza do załatwienia jego wniosku z dnia 3 września 2022 r.
- 2) zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że we wniosku, o którym mowa zażądał przesłania poprzez epuap elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi [...]
Skarżący w uzasadnieniu skargi stwierdził, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął po 14 dniach od złożenia wniosku, czyli 27 września 2022 r., a Burmistrz Starego Sącza nie udostępnił i nie przesłał Skarżącemu informacji, o które wnioskował, jak również nie odpowiedział w żaden inny sposób w terminie wynikającym z przepisów, jak i do dnia sporządzenia skargi. Zatem Burmistrz Starego Sącza pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wskazał, że Burmistrz Starego Sącza jest organem zobowiązanym do pełnienia funkcji zarządu dróg gminnych, a zakres wniosku Skarżącego obejmuje informację publiczną, jaką jest organizacja ruchu. Skarżący powołał się dalej, na potwierdzenie swojej interpretacji, na orzecznictwo sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o: odrzucenie skargi ze względu na jej niedopuszczalność spowodowaną brakiem uprzedniego ponaglenia, o którym mowa w art., 53 § 2b p.p.s.a, ewentualnie – w przypadku uznania, że w sprawie nie jest wymagane uprzednie ponaglenie – o umorzenie postępowania w sprawie bezczynności, wobec powiadomienia skarżącego, że organ nie posiada żądanej informacji publicznej i tym samym ustania stanu bezczynności, o stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu wskazano, że organ przyznaje, że pismem wniesionym w dniu 14.09.2022 r. za pośrednictwem platformy epuap Skarżący domagał się wydania elektronicznej wersji planu organizacji ruchu dla drogi [...] Pismem datowanym na 12 października 2022 r., wysłanym przez platformę epuap w dniu 3 listopada 2022 r., organ powiadomił Skarżącego, że nie posiada w swoich zasobach żądanego dokumentu.
Organ podniósł, że skarga jest niedopuszczalna bowiem Skarżący, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 53 § 2b p.p.s.a., nie wniósł wcześniej ponaglenia z art. 37 k.p.a., co stanowi podstawę do odrzucenia skargi. Na wypadek uznania, że takie ponaglenie nie jest wymagane w niniejszej sprawie, wskazano na podstawy umorzenia przedmiotowego postępowania. Skarga dotyczy bowiem bezczynności w rozstrzygnięciu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a organ w dniu 3 listopada 2022 r. powiadomił Skarżącego, że żądanego dokumentu nie posiada. Informacja o braku posiadania dokumentów nie jest równoznaczna z odmową udzielenia informacji publicznej i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Wystarczające więc było przekazanie Skarżącemu pisemnej informacji o przyczynach, dla których nie jest możliwe udostępnienie informacji. W tej sytuacji dalsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone. Celem skargi na bezczynność jest bowiem doprowadzenie do wykonania przez organ obowiązku, który w niniejszej sprawie został już wykonany.
Organ przyznał, że do skutecznego zawiadomienia Skarżącego o braku żądanego dokumentu doszło po terminie przewidzianym na rozpoznanie wniosku Skarżącego, lecz waga tego naruszenia jest znikoma, a do uchybienia doszło na skutek błędu systemu elektronicznej wysyłki i natłoku obowiązków związanych z szeregiem nowych zadań wynikających z aktualnej trudnej sytuacji administracji samorządowej i nowych zadań nakładanych na samorządy. Organ boryka się z brakami kadrowymi i w pierwszej kolejności załatwia sprawy o doniosłym znaczeniu społecznym, mające pierwszorzędne znaczenia dla mieszkańców, angażując w to zasoby kadrowe urzędu (w szczególności realizację dodatków węglowych, aktualizację centralnej bazy źródeł ciepła, organizację dystrybucji węgla). Wpływa to na terminy załatwiania innych spraw. Odpowiedź do Skarżącego została przygotowana w dniu 12 października 2022 r., ale w wyniku problemów technicznych pismo nie zostało prawidłowo wysłane.
Organ zorientował się o tym dopiero po wniesieniu przez Skarżącego skargi i zaraz na drugi dzień wysyłka została ponowiona, a informacja została skutecznie doręczona Skarżącemu. Uchybienie terminu nie było ani znaczące, ani też nie wynikało ze złej woli czy niechęci w udostępnieniu informacji. Żądanego dokumentu organ nie posiadał, więc Skarżący tak czy inaczej nie mógł go otrzymać. Niewielka zwłoka w poinformowaniu go o tej okoliczności ma zupełnie inny ciężar niż sytuacja, kiedy organ dysponuje informacją, ale zwleka z jej udostępnieniem. Naruszenie terminu w pierwszym przypadku w zasadzie nie powoduje dla strony negatywnych następstw. Zresztą w skardze Skarżący nie wskazuje, na takie następstwa. Bezczynność nie miała więc charakteru rażącego naruszenia prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w myśl art. 21 in principio ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176)., do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Ponadto do skargi na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu zarzuty w tym zakresie zawarte w odpowiedzi na skargę są bezzasadne.
Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p, nie umorzył postępowania bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm. – dalej jako "u.d.i.p."), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy.
W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. Szustakiewicz, "Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych", Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n.).
Nie ulega wątpliwości, że informacje żądane przez stronę skarżącą mają charakter informacji publicznej, a Burmistrz Starego Sącza jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Kwestie te nie są zresztą przedmiotem sporu pomiędzy stronami.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust.
2. W myśl ust. 2 art. 13 jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Stan faktyczny jest niesporny. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej (złożony w formie elektronicznej) wpłynął do organu w dniu 13 września 2022 r. W dniu 2 listopada 2022 r. wpłynęła do organu (również elektronicznie) skarga J. M. na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W dniu 3 listopada 2022 r. organ pismem datowanym na 12 października 2022 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi, że nie posiada żądanej informacji.
Zatem według stanu na dzień wydania wyroku sprawa została załatwiona a odpowiedź udzielona skarżącemu, jednak nastąpiło to już po wpływie skargi do organu,. Z tego względu w pkt. II wyroku Sąd umorzył postępowanie na zasadzie art. 161§ 1 pkt. 3 p.p.s.a.
Oceniając natomiast, czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa trzeba mieć na względzie całokształt okoliczności sprawy. Sąd wziął pod uwagę przede wszystkim to, że odpowiedź została udzielona niezwłocznie po wpływie skargi, zatem wyjaśnienia organu co do przyczyn opóźnienia w udzieleniu informacji są w pełni wiarygodne. Z tych względów w pkt I wyroku Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa – na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. O kosztach orzeczono w pkt III wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.