Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 5 stycznia 2019r. A.K. wystąpił do P.S. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą L. o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2018r. poz. 1330) - zwanej dalej jako "u.d.i.p." dotyczącej organizacji kontroli biletów w komunikacji miejskiej na terenie T. tj:
- 1) Ile osób jest upoważnionych do kontroli biletów?
- 2) Czy kontrolerzy zatrudnieni są bezpośrednio w tej firmie, czy też kontrolę realizuje podmiot zewnętrzny?
O ile jest to podmiot zewnętrzny o wskazanie;
- a) nazwy i adresu tego podmiotu,
- b) okresu, na jaki zawarto umowę na usługę kontroli biletów,
- c) ogólnej informacji, na jakich zasadach podmiot ten jest wynagradzany za wykonanie usługi (stawka za kontrolę, procent od wpływów, ryczałt, itd.).
Jeżeli umowy zawarto z kilkoma podmiotami, by informacje dotyczyły każdego z nich.
- 3) O przesłanie wzoru (szaty graficznej) identyfikatora upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów. Jeżeli stosowanych jest kilka wzorów o przesłanie każdego z nich.
Wezwany przedsiębiorca nie udzielił żadnej odpowiedzi także po wysłaniu ponaglenia, stąd wnioskodawca złożył skargę na bezczynność organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, żądając:
- 1) stwierdzenia, że strona przeciwna pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej;
- 2) zobowiązania strony przeciwnej do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie informacji publicznej, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.; w terminie 14 dni;
- 3) uznania, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 a p.p.s.a.);
- 4) przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.;
- 5) rozpoznania sprawy na podstawie art. 119 pkt 2 i 4 p.p.s.a. w trybie uproszczonym (na posiedzeniu niejawnym);
- 6) zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych (art. 200 p.p.s.a.).
W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż skarżony podmiot jest zobowiązany w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej. Podmiot ten bowiem wykonuje zadania publiczne w zakresie publicznego transportu zbiorowego i uzyskuje dopłaty z budżetu państwa do biletów ulgowych. Powołany przepis nie zawęża kręgu podmiotów zobowiązanych jedynie do organów władzy publicznej, a przeciwnie zobowiązana jest każda jednostka (nawet prywatny przedsiębiorca) w zakresie, w jakim wykonuje zadania publiczne lub dysponuje publicznym majątkiem. Dane o organizacji kontroli biletów stanowią informację publiczną zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Czasokres bezczynności pozwala przyjąć, że ma ona charakter rażący i tym samym przyznać skarżącemu sumę pieniężną z tego tytułu.
Nadto podkreślono poniesione koszty korespondencji wskutek bezczynności organu, a znacznie przekraczające sam tylko koszt skierowania wniosku, a także, iż stanu bezczynności nie usunęło skierowane ponaglenie, zaś realizacja wniosku jawi się jako pracochłonna w stopniu znikomym.
Skarżony podmiot nie udzielił odpowiedzi na skargę, ani też nie przesłał akt.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast § 2 cytowanego artykułu w pkt 8 w związku z pkt 4 precyzuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, w tym na bezczynność w dokonywaniu czynności materialno – technicznych z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień wynikających z przepisów prawa.
W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd wskazuje, że nie znalazł podstaw do przekazania, na podstawie art. 122 p.p.s.a., sprawy do rozpoznania na rozprawie. W niniejszej sprawie brak było ograniczeń, związanych z orzekaniem w trybie uproszczonym, uniemożliwiających rozpoznanie skargi. Sprawa nie wymagała przeprowadzenia rozprawy, a dla jej rozstrzygnięcia udział stron nie był niezbędny.
Skarga jest zasadna.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w kontrolowanej sprawie skarżony podmiot - P.S. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą L., ani nie udzieliła odpowiedzi na skargę pomimo zapewnienia jej takiego prawa, ani nie przekazała akt sprawy pomimo wezwania o nie i nałożenia w drodze postanowienia z dnia 8 czerwca 2020r. sygn. II SO/Kr 15/19 grzywny za nieprzekazanie akt. Z uwagi na to, że skarżony podmiot nie podjął żadnych czynności w kontrolowanej sprawie, w tym nie poinformował sądu o swoim stanowisko czy działaniach, możliwe było orzekanie w oparciu o dokumenty przedłożone przez skarżącego w postaci odpisu skargi oraz kopii korespondencji przekazanej do strony skarżonej. Sporna w kontrolowane sprawie bowiem kwestia odnosiła się do oceny, która możliwa była do przeprowadzenia w oparciu o odpis skargi i dołączone przez skarżącego dokumenty.
W sprawach dostępu do informacji publicznej zatem zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy.
W świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. W myśl natomiast art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej, są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, stąd skoro zaskarżony w niniejszej sprawie podmiot wykonuje zadania publiczne w zakresie publicznego transportu zbiorowego i uzyskuje dopłaty z budżetu państwa do biletów ulgowych, to obowiązany jest do udzielenia informacji publicznej, jak każda taka jednostka (nawet jako prywatny przedsiębiorca) w zakresie, w jakim wykonuje zadania publiczne lub dysponuje publicznym majątkiem.
Zatem dane o organizacji kontroli biletów stanowią informację publiczną zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. gdyż związane są z czynnościami w zakresie publicznego transportu zbiorowego oraz dotyczą dopłat uzyskiwanych z budżetu państwa do biletów ulgowych. Stosownie do art. 1 pkt 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji), przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się każdą informację wytworzoną przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które gospodarują mieniem publicznym, jak również informację odnoszącą się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności.
Skoro zatem, jak wyżej wskazano żądana informacja stanowi informację publiczną, a organ jest w jej posiadaniu, to winien udzielić takiej informacji. Jeśli natomiast uważają, iż nie mogą udostępnić informacji, to winna zostać wydana decyzja administracyjna w tym względzie.
Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej nie podejmuje takiej czynności ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej.
Powyższe oznacza, że skoro skarżony podmiot nie podjął żadnych czynności w tym względzie, to nie uczynił zadość wymogom u.d.i.p. Jak wyżej wskazano bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Stosownie do art. 13 ust 1 i 2 u.d.i.p. samo udostępnienie informacji następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja nie może być udostępniona w tym terminie to podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od złożenia wniosku.
Wobec nie uczynienia zadość temu obowiązkowi, w pkt I i II sentencji wyroku Sąd uznając, iż skarżony podmiot dopuścił się bezczynności zobowiązał go na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do wydania aktu lub dokonania czynności w zakresie wniosku z dnia 5 stycznia 2019r. w terminie 14 dni.
W zakresie oceny czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) zdaniem Sądu, skarżony podmiot ewidentnie działał z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ w ogóle w żaden sposób nie odniósł się do wniosku, ponaglenia, ani też nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawi, gdyż pomimo zapewnienia mu udziału w postępowaniu sadowym, nie podjął w nim również żadnych czynności, tym samym nie udowodnił, iż nie wystąpił całkowity brak aktywności. Zatem skarżony podmiot, nie podjął żadnych działań w celu rozpoznania wniosku, nadto jego bezczynność trwa od przeszło dwóch lat, co w ocenie Sądu oznacza celowe działanie.
Stąd stwierdzając rażące naruszenie prawa uwzględniono także wniosek o przyznanie sumy pieniężnej w kwocie 1000 zł orzekając o tym w pkt III i IV wyroku. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może na wniosek strony przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W dacie wniesienia skargi maksymalna granica przyznawanej sumy pieniężnej wynosiła 49 182 zł (komunikat Prezesa GUS z dnia 11 lutego 2020 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2019 r. – Mon. Pol. poz. 174).
Skarżący nie wnosił o konkretną kwotę, choć wskazywał na pewne koszty jakie poniósł w sprawie. Przyznając skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 1 000 zł Sąd wziął pod uwagę, rażącą bezczynność organu o której wskazano wyżej, nadto także całkowite zlekceważenie w zakresie obowiązków informacyjnych co do zawiadamiania o przyczynach niezałatwienia wniosku, a także całkowite zignorowanie zasad procedury co do postępowania w przypadku wniesienia ponaglenia. Jak wskazują w swoich orzeczeniach sądy administracyjne (por. wyrok WSA w Krakowie z 18 stycznia 2021 r., III SAB/Kr 145/20) suma pieniężna stanowi swego rodzaju zryczałtowaną także rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zaś jej przyznanie powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania.
W ocenie Sądu skarżący w żaden sposób nie przyczynił się do bezczynności w niniejszej sprawie. Konieczność zatem wypłaty przyznanej kwoty ma zdyscyplinować na skarżony podmiot na przyszłość. W ocenie Sądu suma pieniężna jako mająca charakter zbliżony do zadośćuczynienia, względnie do sumy przyznawanej za przewlekłość postępowania, nie wymaga zatem wykazania konkretnej szkody poniesionej przez skarżącego wskutek rażącej bezczynności organu. Nadto przyznanie sumy pieniężnej skarżącemu uzasadnia poniesienie znacznego nakładu pracy celem uzyskania odpowiedzi na wnioskowane pytania z zakresu informacji publicznej, co dałoby się uniknąć, gdyby skarżony podmiot podjął jakiekolwiek działania w sprawie, w tym z uwagi na chociażby na koszty biurowe, wysyłkowe, poniesione wskutek bezczynności skarżonego podmiotu, a znacznie przekraczające sam tylko koszt skierowania wniosku.
O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 100 zł, na którą składają się: koszt wpisu, o czym orzeczono w pkt V sentencji wyroku.