Uzasadnienie
18 maja 2026 r. M. F. (dalej: "skarżąca") w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "udip") zadała Prezydentowi Miasta Krakowa (dalej: "organ") 27 pytań dotyczących Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Krakowa.
1 czerwca 2026 r. organ odpowiedział skarżącej.
20 czerwca 2026 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa oraz o zobowiązanie do załatwienia pytań nr 3-7, nr 14, nr 16, nr 17 i nr 26, które miały następującą treść i udzielono na nie następującej odpowiedzi:
- 3. Ile złożono mailowo wniosków o ustalenie terminu spotkania z pracownikiem Wydziału w latach 2020-2025? Proszę podać dla każdego roku z osobna.
- 4. Jaki był przeciętny czas oczekiwania na odpowiedź na wniosek o ustalenie terminu spotkania w poszczególnych latach w okresie od 2020 do 2025 roku? Proszę podać dla każdego roku osobno.
- 5. Ile indywidualnych spotkań z mieszkańcami odbyła Dyrektor Wydziału w latach 2020-2025? Proszę podać dla każdego roku osobno.
- 6. Ile indywidualnych spotkań z mieszkańcami odbył każdy z Wice-Dyrektorów Wydziału w latach 2020-2025? Proszę podać dla każdego z Wicedyrektorów i dla każdego roku osobno.
- 7. Ile spotkań z pracownikami innych wydziałów odbył Dyrektor Wydziału w latach 2020-2025? Proszę podać dla każdego roku z osobna.
"Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy [...] informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 a ww. ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treści postać dokumentów urzędowych, przy czym dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Stwierdzić zatem należy, iż przymiot informacji publicznej posiadają dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zatwierdzono lub podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw.
Natomiast harmonogram/grafik/kalendarz spotkań dyrektora wydziału i zastępców dyrektora wydziału nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie tej ustawy. Nie jest bowiem dokumentem urzędowym, gdyż nie zawiera on oświadczenia woli lub wiedzy funkcjonariusza publicznego. Kalendarz spotkań jest jedynie narzędziem biurowym, pomocniczym, wspomagającym organizację pracy, a umieszczenie w kalendarzu terminu jakiegoś wydarzenia/spotkania, ma czysto techniczny charakter i nie zaświadcza o stanie faktycznym, tj. o tym, czy się ono faktycznie odbyło lub odbędzie (por. wyroki WSA:z dnia 03.07.2013 roku, sygn. akt II SAB/Wa 187/13; z dnia 12.01.2015 roku, sygn. akt II SAB/Wa 564/14; z dnia 04.02.2015 roku, sygn. akt II SAB/Wa 582/14; NSA w wyroku z dnia 13.06.2014 roku, sygn. akt I OSK 2914/13 - CBOSA). Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13.11.2013 roku, sygn. akt P 25/12 (OTK ZU z 2013 r., seria A, nr 8, poz. 122), terminarz (kalendarz) spotkań należy zakwalifikować jako dokumentację wewnętrzną.
Rozumiana jest ona "jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji [...] Służą one wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej". Kalendarz spotkań dyrektora i zastępców dyrektora wydziału prowadzony jest w formie elektronicznej i ze swej istoty i funkcji, jest materiałem roboczym, narzędziem biurowym, służącym wprawdzie pomocniczo realizacji zadań publicznych przez Prezydenta Miasta Krakowa, lecz nieprzesądzającym o kierunkach działania tego organu, a tym samym niezawierającym komunikatu o sprawach publicznych, wobec czego nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu.
Biorąc pod uwagę powyższe wyjaśnienia uprzejmie informuję, że wniosek Pani w zakresie wskazanym w pytaniach nr 3,4,5,6 i 7 nie dotyczy informacji publicznej, która podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej".
- 14. Jaki był czas oczekiwania przeciętnie na rozpatrzenie wniosków dotyczących rozbiórki w latach 2020-2025? Proszę podać dla każdego roku osobno.
"Wydział Architektury i Urbanistyki nie prowadzi rejestrów w zakresie przeciętnego okresu oczekiwania na rozpatrzenie wniosków dotyczących rozbiórki".
16. Czy w Wydziale zatrudnione są obecnie (na dzień 17.05.2026) osoby mające obywatelstwo inne niż polskie?
"Wszyscy pracownicy zatrudnieni w Wydziale Architektury i Urbanistyki UMK posiadają obywatelstwo polskie. Spełniają zatem warunki zatrudnienia na stanowisku pracownika samorządowego, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych. Służby kadrowe urzędu w takim przypadku nie zbierają i nie przetwarzają informacji dotyczących równoczesnego posiadania obywatelstwa innego państwa".
17. Ilu pracowników Wydziału posiada na dzień 17.05.2026 uprawnienia emerytalne?
"Urząd Miasta Krakowa nie dysponuje pełną wiedzą odnoszącą się do uprawnień emerytalnych pracowników. Nabycie uprawnień emerytalnych nie jest równoznaczne z nabyciem wieku emerytalnego. Są to dwa różne elementy systemu emerytalnego, które mogą się pokrywać, ale nie muszą".
26. W ilu pozwoleniach na budowę wydano w latach 2020-2025 pozwolenia zamienne?
"Wydział Architektury i Urbanistyki nie prowadzi rejestrów w zakresie ilości decyzji o pozwoleniu na budowę, co do których zostały wydane decyzje o ich zmianie".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2026 r. poz. 143, dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Według art. 149 § 1a P.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Prawo do informacji publicznej zostało zagwarantowane w art. 61 ust.1 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.
Sposób realizacji prawa do informacji publicznej określa ww. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2022.902 ze zm., zwana dalej: u.d.i.p.). Stanowi ona m.in., że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie (art. 1 ust. 1), a nadto określa podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej (art. 4), jak też katalog informacji (otwarty) mieszczących się w zakresie przedmiotowym prawa do informacji publicznej (art. 6). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Rozpatrzenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga ustalenia następujących kwestii: czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji, czy przedmiot wniosku dotyczy informacji publicznej, czy żądana informacja publiczna znajduje się lub może się znajdować w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy jest to informacja prosta czy przetworzona, czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na wartości prawnie chronione, czy organ posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę.
Jeśli przedmiotem żądania wnioskodawcy jest informacja publiczna w rozumieniu ww. ustawy, a organ będący adresatem wniosku taką informację posiada, udostępnia ją w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Jeśli natomiast udostępnienie informacji publicznej jest niedopuszczalne z przyczyn określonych w ustawie, organ powinien odmówić udostępnienia informacji publicznej, co wymaga podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
W sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. wyroki NSA: z 17 grudnia 2003 r., II SA/Gd 1153/03, z 25 marca 2003 r., II SA 4059/02, z 5 lutego 2008 r., I OSK 807/07). Również kiedy adresat wniosku odmawia udostępnienia informacji publicznej z powodu nieposiadania żądanej informacji, to nie wydaje decyzji, lecz informuje o tym wnioskodawcę pismem.
W przedmiotowej sprawie skarżąca zwróciła się w dniu 18 maja 2026 r. z wnioskiem do Wydziału Architektury Urzędu Miasta Krakowa o udostępnienie informacji w zakresie 27 szczegółowych pytań. Organ udzielił odpowiedzi pismem z dnia 1 czerwca 2026 r. Skarga została wniesiona w dniu 20 czerwca 2026 r.
Nie ulega wątpliwości, że Prezydent Miasta Krakowa stanowi organ władzy publicznej, a tym samym, co do zasady, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Bezsporne pozostaje też, że organ udzielił odpowiedzi na przedmiotowy wniosek w dniu 1 czerwca 2026 r., czym dochował terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Sporna w niniejszej sprawie pozostaje okoliczność, czy udzielając odpowiedzi na wniosek w ww. terminie organ dokonał odpowiednich czynności, które zwalniają go z zarzutu bezczynności.
Rozstrzygnięcie powyższego zagadnienia zależy od odpowiedzi na pytanie, czy dane, których domagała się skarżąca w pytaniach objętych skargą stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że na pytanie nr 16 i nr 17 organ udzielił wyczerpującej odpowiedzi, w tym zakresie zatem skarga jest bezzasadna.
Dalej, Sąd uznał, że nie stanowią informacji publicznej dane, których skarżąca domagała się w pytaniach nr 3,4,5,6,7.
W pytaniach nr 3-7 skarżącą interesowały kwestie związane z umawianiem spotkań z pracownikami i dyrektorami Wydziału Architektury UMK, ich liczba, czas oczekiwania na odpowiedź itp. W tym zakresie jest tak, jak wskazuje organ w odpowiedzi na skargę - harmonogram/grafik/kalendarz spotkań dyrektora wydziału, zastępców dyrektora wydziału lub poszczególnych pracowników nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie tej ustawy. Kalendarz spotkań jest jedynie narzędziem biurowym, pomocniczym, wspomagającym organizację pracy, a umieszczenie w kalendarzu terminu jakiegoś wydarzenia/spotkania, ma czysto techniczny charakter i nie zaświadcza o stanie faktycznym, tj. o tym, czy się ono faktycznie odbyło lub odbędzie. Podobnie jest z liczbą już odbytych spotkań czy czasem oczekiwania na nie. Choć są to działania w ramach załatwiania "spraw publicznych", to jednak nie stanowią informacji publicznej, są to zwykłe czynności służbowe wykonywane przez pracowników urzędu w ramach ich obowiązków.
Co do pytania nr 26 tj. w ilu pozwoleniach na budowę wydano w latach 2020 – 2025 pozwolenia zamienne, to wskazać należy, że pytanie nie jest precyzyjne. Organ uznał, że skarżąca pyta o ilość wydanych decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, jednak nie jest to oczywiste, bo także art. 155 Kpa przewiduje możliwość zmiany decyzji administracyjnej. Wobec powyższego Sąd uznał, że w tym zakresie nie można mówić o bezczynności organu, skoro nie jest jasne, czy odpowiedź rzeczywiście dotyczyła zadanego pytania.
Wobec powyższego w powyższym zakresie organ nie opuścił się bezczynności, zatem w tym zakresie skarga została oddalona, o czym orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Odmiennie Sąd ocenił natomiast pytanie nr 14, w którym skarżąca pytała o przeciętny czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę. Zdaniem Sądu średni czas trwania postępowania administracyjnego stanowi informację na temat zasad funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust.
- 1. Informacja ta mówi bowiem o trybie działania organu, sposobie i stanie załatwiania spraw.
Organ wskazał, że nie prowadzi w tym zakresie stosownego rejestru, co istotnie nie jest jego obowiązkiem. Nie oznacza to jednak, że informacji takiej w ogóle nie posiada. Skoro organ nie prowadzi stosownego rejestru, to już w chwili obecnej można założyć, że obliczenie średniego czasu trwania postępowania z wniosku o pozwolenie na rozbiórkę za okres 5 lat, dla każdego roku z osobna, będzie informacją przetworzoną.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Jest to informacja publiczna, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów, jakościowo nowa, nieistniejąca dotychczas w ostatecznej treści i postaci. Przetworzenie informacji polega zatem na zebraniu, przeanalizowaniu, zredagowaniu, opracowaniu nowej informacji, która do tej pory w takiej postaci nie istniała, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego (zob. wyrok NSA z 25 września 2020 r., sygn. I OSK 574/20, wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 89/13, wyrok NSA z 17 października 2006 r., sygn. I OSK 1347/05).
W orzecznictwie prezentowany jest również pogląd, zgodnie z którym "w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania" (wyrok NSA z 6 października 2011 r., sygn. I OSK 1199/11).
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z tego przepisu wynika zatem, że prawo do uzyskania informacji przetworzonej wymaga wykazania dodatkowej przesłanki, jaką jest szczególne znaczenie dla interesu publicznego. Organ ma prawo do odmowy udzielenia informacji przetworzonej w razie, gdy wnioskodawca nie wykaże, że są one szczególnie istotne dla interesu publicznego. Odmowa w tym zakresie musi przybrać formę decyzji administracyjnej. Tymczasem organ nie wezwał skarżącej do wykazania tego interesu i odpowiedział wnioskodawczyni pismem, co świadczy o jego bezczynności w zakresie udzielenia odpowiedzi na pytania nr 14.
W konsekwencji Sąd w pkt. I wyroku zobowiązał organ do rozpoznają wniosku skarżącej w zakresie pytania nr 14 na zasadzie art. 149 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. oraz stwierdził w pkt III wyroku, że w opisanym powyżej zakresie organ dopuścił się bezczynności.
Oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a P.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1619/18).
W niniejszej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła, bowiem jak wynika z akt sprawy organ odpowiedział na większość zadanych pytań, co oznacza, że jego działania nie były intencjonalne, a w zakresie posiadanych przez siebie informacji organ starał się udzielić wyczerpującej odpowiedzi.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.