Uzasadnienie
Decyzją z dnia 27 czerwca 2003 r., znak: [...], Wójt Gminy [...] wyraził zgodę i ustalił W. L. opłatę w wysokości 700 zł za podłączenie nieruchomości do urządzeń kanalizacyjnych.
W dniu 10 grudnia 2013 r. (data stempla pocztowego) Prokurator Rejonowy w [...] wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] sprzeciw od ww. decyzji, domagając się stwierdzenia jej nieważności.
W dniu 28 marca 2014 r. Prokurator Rejonowy w [...] wniósł za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skargę na bezczynność tego organu w rozpoznaniu sprzeciwu w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy [...] z dnia z dnia 27 czerwca 2003 r., znak: [...] jako wydanej bez podstawy prawnej. Prokurator wniósł o stwierdzenie bezczynności organu oraz wyznaczenie dodatkowego terminu do rozpoznania sprzeciwu.
W uzasadnieniu skargi Prokurator Rejonowy w [...] podniósł, że określony w art. 185 § 1 k.p.a. termin rozpatrzenia i załatwienia sprzeciwu prokuratorskiego ma wymiar szczególny w stosunku do terminów załatwienia sprawy określonych w art. 35 k.p.a. W każdym zatem przypadku, bez względu na postać wynikającego ze sprzeciwu żądania, maksymalnym terminem załatwienia sprzeciwu jest termin 30-dniowy, którego bieg początkowy wyznacza data wniesienia sprzeciwu (data wpłynięcia sprzeciwu do organu administracji publicznej). Nie ma tu również znaczenia charakter samej sprawy. Jej szczególnie skomplikowana postać nie uzasadnia dopuszczalności załatwienia sprzeciwu w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Wynikające z przepisu zestawienie pojęć "rozpatrzenie sprzeciwu" i "załatwienie sprzeciwu" zdaje się czynić to pierwsze zbędnym. Formuła "załatwienie sprzeciwu" oznacza, że w terminie określonym w przepisie organ ma obowiązek załatwić sprawę przez wydanie decyzji co do jej istoty lub kończącej postępowanie w inny sposób.
Nie jest zatem wystarczające podjęcie przez organ jakichkolwiek czynności procesowych, lecz załatwienie sprawy przez wydanie decyzji (art. 104 k.p.a.). Niezałatwienie sprzeciwu, czyli niewydanie decyzji w terminie 30 dni od dnia jego wniesienia, nakłada na właściwy organ administracyjny obowiązek sygnalizacji, o którym mowa w art. 36 k.p.a. Zawiadomienie o niezałatwieniu sprzeciwu w terminie (w formie postanowienia) organ doręcza zarówno prokuratorowi, jak i stronie postępowania, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
Ponadto prokurator wskazał, że z treści art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że wymóg wyczerpania środków zaskarżenia nie dotyczy prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich i Rzecznika Praw Dziecka. Prokurator odwołał się do poglądów przedstawionych przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 24 września 1997 r. (sygn..III RN 44/97, OSNP 1998, nr 11, poz. 322) oraz Naczelny Sąd Administracyjny w uchwałach składu siedmiu sędziów z dnia 10 czerwca 1996 r. (OPS 2/96) i z dnia 10 kwietnia 2006 r. (I OPS 6/05). Wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie prokurator nie brał udziału w toczącym się postępowaniu prowadzonym na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji przez Wójta Gminy [...] z dnia 27 czerwca 2003 r. Natomiast po zakończeniu postępowania wniósł sprzeciw, który jest nadzwyczajnym środkiem prawnym.
Pomimo złożenia powyższego środka Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie przeprowadziło żadnej czynności do której było zobligowane zgodnie z treścią art. 185 § 1 k.p.a., uchybiając tym samym obowiązkowi określonemu w wskazanym powyżej przepisie. Organ nie zawiadomił również o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, stosownie do treści art. 36 k.p.a.
Ww. skarga na bezczynność została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dopiero w dniu 27 marca 2015 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania sądowego, a to w związku z faktem wydania w dniu 24 lutego 2015 r. decyzji, którą - w następstwie rozpatrzenia sprzeciwu prokuratora - stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 27 czerwca 2003 r., znak: [...]. Odwołując się do treści art. 149 § 1 zd. 1 i art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organ wskazał, że bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wtedy, gdy po wniesieniu skargi zachodzą okoliczności powodujące niedopuszczalność merytorycznego rozpoznania sprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż nie można zobowiązać organu do dokonania czynności, która w momencie orzekania przez sąd została już dokonana, nawet jeżeli został przekroczony termin do jej dokonania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność jest ustalenie przede wszystkim trzech kwestii. Po pierwsze: czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1- 4a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.); po drugie: czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania przewlekłości oraz czy taki tryb przed wniesieniem doń skargi został wyczerpany: po trzecie: o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, czy organowi administracji można przypisać bezczynność.
Skarga w rozpoznawanej sprawie jest dopuszczalna, bowiem postępowanie inicjowane sprzeciwem Prokuratora powinno się zakończyć wydaniem decyzji, a sama skarga nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem trybu "przedskargowego".
Prokurator, stosownie do przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., zwolniony jest co do zasady z obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Zwolnienie to nie dotyczy jednak spraw, w których prokurator już w toku postepowania administracyjnego uzyskał prawa strony. W uchwale składu 7 Sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r. I OPS 6/05 stwierdzono, że obowiązek wyczerpania środków odwoławczych w postępowaniu administracyjnym przed wniesieniem skargi na decyzję administracyjną, o którym mowa w art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), a obecnie w art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), odnosi się do prokuratora, który brał udział w postępowaniu administracyjnym (ONSAiWSA 2006/3/68). Do tej zacytowanej uchwały odwołał się błędnie prokurator składając skargę na bezczynność organu bez uprzedniego wezwania tego organu do usunięcia naruszenia prawa.
W kontekście okoliczności rozpoznawanej sprawy zwolnienie, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. dotyczyć mogłoby ewentualnej skargi prokuratora na decyzję z dnia 1 sierpnia 2001 r. W postępowaniu administracyjnym zakończonym tą decyzją Prokurator bowiem rzeczywiście nie brał udziału. Przedmiotem obecnej jednak skargi jest bezczynność organu w załatwieniu sprzeciwu Prokuratora od decyzji z dnia 1 sierpnia 2001 r. Należy więc ustalić, czy wniesienie sprzeciwu oznaczało wszczęcie postępowania i czy w tym postępowaniu brał udział Prokurator. Pozytywna odpowiedź na te pytania musiałaby prowadzić do odrzucenia skargi jako wniesionej bez wyczerpania wymaganego trybu.
Stosownie do treści art.182 p.p.s.a. Prokuratorowi służy prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem.
"Zwrócenie się" prokuratora do właściwego organu nakłada obowiązek podjęcia czynności procesowych skierowanych na wszczęcie postępowania z urzędu. Formuła "prawo zwrócenia się (...) o wszczęcie postępowania" nie oznacza, że zachodzi tu przypadek wszczęcia postępowania na żądanie strony w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a. Prokuratorowi przysługują bowiem wyłącznie "prawa strony" (art. 188), nie jest zaś stroną postępowania administracyjnego. Nie można zatem podzielić poglądu, że już z chwilą wniesienia żądania następuje wszczęcie postępowania, chyba że obowiązujące prawo nie przewiduje dla danej kategorii spraw wydania decyzji administracyjnej (por. Z. Janowicz, Kodeks..., s. 438; J. Starościak (w:) E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks..., s. 294; A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks..., s. 979; J. Antosiewicz, Prokurator..., s. 4; B. Czapski, Prokurator..., s. 44-45). Datę wszczęcia postępowania należy ustalać w tym przypadku według zasad określonych dla postępowania wszczynanego z urzędu.
Jest to zatem data podjęcia pierwszej czynności wobec strony postępowania; ze względu na treść art. 61 § 4 k.p.a. powinno nią być zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu wszystkich osób będących stronami w sprawie.
Stosownie zaś do przepisu art.184 § 1 k.p.a. prokuratorowi służy prawo wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej, jeżeli przepisy kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę.
Zgodnie z art. 186 k.p.a. w przypadku wniesienia sprzeciwu przez prokuratora właściwy organ administracji publicznej wszczyna w sprawie postępowanie z urzędu, zawiadamiając o tym strony. Nie oznacza to jednak, że organ administracji (w określonych przypadkach) nie może odmówić przeprowadzenia stosownego postępowania nadzwyczajnego. Może bowiem wystąpić sytuacja, gdy sprzeciw jest niedopuszczalny. Przepis art.186 k.p.a. powinien być interpretowany w ten sposób, że organ nie może odmówić przeprowadzenia odpowiedniego postępowania nadzwyczajnego, powołując się na merytoryczną bezzasadność sprzeciwu. Może to jednak uczynić z powodów formalnych, tj. gdy sprzeciw jest niedopuszczalny (Zbigniew R. Kmiecik. Monografia LEX. Wszczęcie postępowania na żądanie prokuratora, [w:] Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego). W takim przypadku organ, do którego prokurator skierował sprzeciw, będzie uprawniony do odmowy przeprowadzenia stosownego postępowania.
Z powyższego wynika, że pomiędzy wniesieniem sprzeciwu, a wszczęciem przez organ odpowiedniego postępowania administracyjnego z urzędu istnieje stan sprawy, który nie jest jeszcze zasadniczym postępowaniem administracyjnym, ale też nie jest już stanem obojętnym procesowo. Jest oczywiste, że już na tym etapie muszą przysługiwać środki służące przeciwdziałaniu opieszałości organu w podjęciu stosownych czynności proceduralnych. Skoro jednak inicjatywa Prokuratora nie spowodowała wszczęcia postępowania, to uznać należy, że Prokurator jeszcze nie nabył uprawnień i nie został obciążony obowiązkami strony w rozumieniu art. 188 k.p.a. To właśnie dlatego, a nie dlatego, że nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 1 sierpnia 2001 r., Prokurator zwolniony był od obowiązku wyczerpania trybu "przedskargowego" w niniejszej sprawie. Nie ma zatem przeszkód uniemożliwiających merytoryczne rozpoznanie skargi.
Stosownie do treści art. 149 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.
Zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie jest możliwe dopóty, dopóki na organie taki obowiązek spoczywa. Skoro w rozpoznawanej sprawie przed datą wyrokowania decyzja została wydana, to należy uznać, że nałożenie obowiązku o którym mowa stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowości ta jednak nie obejmuje będącego konsekwencją sądowego potwierdzenia zarzucanego stanu bezczynności ustalenia, czy zaniedbanie organu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. Dlatego też rzeczą Sądu było dokonanie oceny, czy w kontrolowanym postępowaniu nastąpiła bezczynność organu, oraz czy ewentualnie bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie podzielić należy stanowisko Prokuratora. Stosownie do przepisu art. art. 185 § 1 k.p.a. sprzeciw prokuratora powinien być rozpatrzony i załatwiony w terminie trzydziestu dni od daty jego wniesienia.
W rozpoznawanej sprawie sprzeciw został rozpoznany dopiero po wniesieniu skargi do Sądu, po upływie ponad roku od daty jego złożenia. Nie jest możliwa inna, niż dokonana przez Sąd i określona w punkcie I wyroku, ocena takiego stanu: bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Wobec powyższego na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I wyroku, a na podstawie art.161 § 1 pkt 3) p.p.s.a. jak w punkcie II wyroku – o umorzeniu postepowania w pozostałym zakresie wobec jego bezprzedmiotowości.