Uzasadnienie
Międzyzakładowa Organizacja Związkowa Ogólnopolskiego Związku Pielęgniarek i Położnych przy Zespole Opieki Zdrowotnej w D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Dyrektora Zespołu Opieki Zdrowotnej w D. w przedmiocie załatwienia wniosku z dnia 24 czerwca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, domagając się:
- 1) zobowiązanie Dyrektora Zespołu Opieki Zdrowotnej w D. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi,
- 2) o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- 3) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,
- 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego wszelkich kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi opisano przebieg zdarzeń poprzedzających wniesienie skargi.
Dnia 24 czerwca 2019 r. organizacja związkowa złożyła podanie zawierające wniosek o udostępnienie:
- 1) Jakie składniki wynagrodzenia (wynagrodzenie zasadnicze, dodatki nocne, świąteczne, dodatki stażowe, funkcyjne, premie itd.) są naliczane i wypłacane pielęgniarkom przez pracodawcę, ze środków przekazywanych przez NFZ z tytułu ROZPORZĄDZENIA MINISTRA ZDROWIA z dnia 29 sierpnia 2018 r. w sprawie zmiany rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.
- 2) Jaki procent średnio na etat stanowią tzw. wszystkie pochodne.
- 3) Jaki procent stanowią pochodne uwzględniające wyłącznie dodatek nocny, świąteczny i dodatek stażowy wyłącznie do wysokości wynikającej z kodeksu pracy tj. 20%.
- 4) Jaką kwotę ZOZ D. T. otrzymał z NFZ na pokrycie skutków podwyżek pielęgniarek i położnych w poszczególnych miesiącach 2019 r. od 01.01. - 30.06.2019 r. oraz o jaką kwotę miesięcznie wzrośnie w/w kwota od 1.07.2019 r.
- 5) Kwoty wyszczególnione w pkt 4 prosimy podać również w przeliczeniu na etat pielęgniarski wykazany we wniosku do NFZ.
Po upływie terminu do udzielenia informacji publicznej pismem z dnia 16 lipca 2019 r., doręczonym dopiero w dniu 7 sierpnia 2019 r. Dyrektor ZOZ w D. udzielił jedynie odpowiedzi w zakresie pkt 4 i 5 wniosku, natomiast w zakresie pkt 1 wniosku udzielił odpowiedzi wymijającej, która de facto nie odnosi się do zadanego pytania, co do pkt 2 i 3 wniosku nie odpowiedział w ogóle, podając iż nie posiada wskazanych informacji.
W związku z powyższym, pismem z dnia 18 września 2019 r. zwrócono się ponownie z prośbą o udostępnienie informacji publicznej w zakresie jak w pkt 1, 2 i 3 pierwotnego wniosku wskazując, iż informacje te są niezbędne dla OZZPiP MOZ w związku z toczącym się sporem zbiorowym z pracodawcą w zakresie wskazanych środków.
Pismem z dnia 23 września 2019 r., otrzymanym w dniu 27 września 2019 r. Dyrektor ZOZ poinformował, że wszelkie odpowiedzi zostaną przekazane w innych terminach niż określone w przepisach prawa ze względu na wyjaśnienia kwestii w nich poruszanych w NFZ i Ministerstwie Zdrowia, wskazując, iż odpowiedź zostanie udzielona niezwłocznie po otrzymanych wyjaśnieniach.
Pismem z dnia 2 stycznia 2020 r., doręczonym w dniu 3 stycznia 2020 r. wystąpiono ponownie z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej po raz kolejny w tym samym zakresie.
Do dnia złożenia tej skargi tj. 27 stycznia 2020 r. organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył 14 dniowy termin określony w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Pomimo upływu określonego w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej terminu, zobowiązującego organ do udostępnienia informacji publicznej w ciągu 14 dni od dnia złożenia ostatniego wniosku, Dyrektor Zespołu Opieki Zdrowotnej w D. nie udzielił skarżącemu w dalszym ciągu wnioskowanej informacji. Skarżący nie otrzymał również żadnej informacji od organu, która wskazywałaby na powody opóźnienia oraz termin, w jakim nastąpi udostępnienie wnioskowanej informacji. Skoro organ nie podjął żadnych działań w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego, tj. skarżącemu nie została udostępniona wnioskowana informacja, jak również nie wydano decyzji odmownej w zakresie udostępnienia takiej informacji, oczywiste jest, że organ dopuścił się rażącego naruszenia wskazanych w petitum skargi przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i dopuścił się bezczynności w tym zakresie oraz wielokrotnie nie udzielając informacji w żądanym zakresie dopuścił się przewlekłości postępowania.
Powyższe okoliczności uzasadniają uznanie Dyrektora ZOZ D. za winnego niezałatwienia sprawy w terminie na podstawie art. 38 k.p.a. i jego ukaranie.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Dyrektor Zespołu Opieki Zdrowotnej w D. podkreślił, że na wniosek z 24 czerwca 2019 r. - pismem z dnia 16 lipca 2019 r. udzielił wyczerpującej odpowiedzi na pytania skarżącej.
Pomimo udzielenia wyczerpującej odpowiedzi, w skardze skarżąca zarzuca, iż jej zdaniem organ udzielił jedynie informacji w zakresie pkt. 4 i 5 wniosku, natomiast w zakresie pkt 1 wniosku udzielił odpowiedzi wymijającej, która de facto nie odnosi się do zadanego pytania, co do pkt. 2 i 3 wniosku nie odpowiedział w ogóle, iż nie posiada wskazanych informacji. Dyrektor wyjaśnił, że trudno jest mu się odnieść do zarzutów o wymijającym charakterze odpowiedzi przedstawionej w pkt 1 oraz braku odpowiedzi na pkt 2 i 3 ponieważ skarżąca w żadne sposób nie wskazuje, dlaczego uznaje odpowiedź złożoną w pkt. 1 za wymijającą i dlaczego kwestionuje odpowiedzi udzielone w pkt. 2 i 3.
Odnosząc się do odpowiedzi udzielonych na pytania 2 i 3 tj. te pytania, w przypadku, których skarżąca zarzuca organowi brak odpowiedzi, wskazano, co następuje:
1/ w pytaniu numer 2 skarżąca zapytała, jaki procent średnio na etat stanowią tzw. wszystkie pochodne. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż organowi nie jest zwane pojęcie "tzw. wszystkich pochodnych". Przyjmując, iż skarżącej chodzi o podanie informacji o wszystkich pochodnych średnio na etat, jakie naliczane są od wynagrodzenia to pracodawca nie dysponuje takimi danymi nie jest też w stanie tego obliczyć gdyż dane te się zmieniają. Skarżąca nie wskazała metodologii takich wyliczeń, jak również okresu, jaki miałyby one dotyczyć. Należy zwrócić uwagę, iż dokonywanie tego typu obliczeń związane byłoby z znacznymi nakładami pracy i byłoby całkowicie niecelowe.
2/ odnośnie do pytania numer 3, w którym skarżąca zapytała organ - jaki procent stanowią pochodne uwzględniające wyłącznie dodatek nocny, świąteczny i dodatek stażowy wyłącznie do wysokości wynikającej z kodeksu pracy tj. 20%., pracodawca udzielił odpowiedzi, iż nie posiada takich informacji.
Skarżąca w pytaniu nie wskazała, czego procent mają stanowić pochodne uwzględniające wyłącznie dodatek nocny, świąteczny i dodatek stażowy wyłącznie do wysokości wynikającej z kodeksu pracy tj. 20%. Zwrócono uwagę, iż kodeks pracy nie określa wysokości dodatku stażowego. Nie wskazano metodologii obliczeń, jak również okresu za jakie miałyby być wykonane te obliczenia. Niezależnie od powyższych okoliczności organ nie prowadzi analizy procentowego udziału pochodnych i nie dysponuje w tym zakresie żadnymi danymi.
Organ zobowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej, a nie do dokonywania na rzecz skarżącej analizy tych danych.
Nawet w sytuacji, w której pytania zostałyby sformułowane na tyle precyzyjnie, że można by było ustalić o jakie dane chodzi skarżącej dokonywanie tego typu analiz było by połączone ze znacznymi kosztami po stronie organu i byłoby dla niego całkowicie bezcelowe.
To strona składająca wniosek powinna zachować należytą staranność przy takim sformułowaniu wniosku o udzielenie informacji publicznej w sposób, który umożliwi organowi żądanej odpowiedzi.
W świetle wskazanych powyżej okoliczności nie prawdziwe jest twierdzenie skarżącej, iż do dnia złożenia skargi nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył 14 dniowy termin określony w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w zakresie określonym przepisem art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a.".
W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu Sąd rozpoznał sprawę bez wyznaczania rozprawy.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Nie ulega wątpliwości, że informacje przez stronę skarżącą mają charakter informacji publicznej, a Dyrektor Zespołu Opieki Zdrowotnej w D. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.
Wniosek z 24 czerwca 2019 r. zawierał 5 punktów, z czego strona skarżąca przyznaje, że otrzymała pełną odpowiedź na pkt 4 i 5. Przedmiotem skargi jest, więc w istocie sposób załatwienia pkt 1 – 3 wniosku - skarżąca zarzuca w tym zakresie brak odpowiedzi lub odpowiedź wymijającą.
I tak na pytanie: "Jakie składniki wynagrodzenia (wynagrodzenie zasadnicze, dodatki nocne, świąteczne, dodatki stażowe, funkcyjne, premie itd.) są naliczane i wypłacane pielęgniarkom przez pracodawcę, ze środków przekazywanych przez NFZ z tytułu ROZPORZĄDZENIA MINISTRA ZDROWIA z dnia 29 sierpnia 2018 r. w sprawie zmiany rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej"
- - udzielono następującej odpowiedzi: "na podstawie zapisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2018 r. w sprawie zmiany rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U.2018 r., poz. 1681) jest wypłacana podwyżka zgodnie z którą, pielęgniarkom i położnym, wykonującym zawód w ramach jednej z form, o których mowa w art. 19 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o zawodach pielęgniarki i położnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 123, z późn. zm.), i realizującym świadczenia opieki zdrowotnej, zapewnia się wzrost wynagrodzenia zasadniczego od dnia 1 lipca 2019 r. o kwotę w wysokości nie niższej niż 1200 zł miesięcznie, przy czym od dnia 1 września 2018 r. o kwotę w wysokości nie niższej niż 1100 zł miesięcznie, w przeliczeniu na pełen etat pielęgniarki albo położnej, uwzględniając kwoty, o których mowa w § 4, na podstawie powyższych przepisów pielęgniarkom i położnym nie są wypłacane żadne inne składniki wynagrodzenia".
Odpowiedź tę należy uznać za pełną i wyczerpującą. Wynika z niej jednoznacznie, że ze środków przekazanych na podstawie rozporządzenia wskazanego we wniosku wypłaca się jedynie wynagrodzenia zasadnicze i nie są wypłacane żadne inne składniki wynagrodzenia. Niezrozumiałe są twierdzenia strony skarżącej, że jest to odpowiedź wymijająca, "która de facto nie odnosi się do zadanego pytania".
Na drugie pytanie: "Jaki procent średnio na etat stanowią tzw. wszystkie pochodne" - udzielono następującej odpowiedzi: >>Pracodawca nie posiada informacji "jaki procent na etat stanowią tzw. wszystkie pochodne"<<.
To pytanie zostało sformułowane niejasno i nieprecyzyjnie. Mowa w nim o "tzw. wszystkich pochodnych", przez co – jak można domniemywać – wnioskodawca rozumiał elementy wynagrodzenia wymienione w pkt 1 wniosku. W sferze domniemań pozostaje również i to, że pytanie dotyczy etatów pielęgniarek. Problem jednak w tym, że wyliczenia w pkt 1 ma charakter otwarty ("wynagrodzenie zasadnicze, dodatki nocne, świąteczne, dodatki stażowe, funkcyjne, premie itd."). Nie można również stwierdzić, czy wnioskodawcy chodziło o pochodne wypłacane na podstawie rozporządzenia wymienionego w pkt 1 wniosku, czy też o całkowite wynagrodzenie. Wreszcie wyliczenie średniej poszczególnych elementów wynagrodzenia na etat wymagałoby ustalenia, jakiego okresu ma dotyczyć.
Jeszcze bardziej niezrozumiałe jest sformułowanie trzeciego pytania: "Jaki procent stanowią pochodne uwzględniające wyłącznie dodatek nocny, świąteczny i dodatek stażowy wyłącznie do wysokości wynikającej z kodeksu pracy tj. 20%" - na które również udzielono odpowiedzi, że pracodawca takiej informacji nie posiada.
Wobec tak niejasnej treści wniosku odpowiedź Dyrektora Zespołu Opieki Zdrowotnej, że wnioskowanych informacji nie posiada może zostać uznana za prawidłowe załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie wymaga to wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji, bowiem nie stanowi odmowy udostępnienia posiadanej przez organ informacji.
Jednocześnie należy stwierdzić, że nie są trafne zawarte w odpowiedzi na skargę następujące argumenty: "Nawet w sytuacji, w której pytania zostałyby sformułowane na tyle precyzyjnie, że można by było ustalić, o jakie dane chodzi skarżącej dokonywanie tego typu analiz byłoby połączone ze znacznymi kosztami po stronie organu i byłoby dla niego całkowicie bezcelowe". Jeżeli udostępnienie żądanej i dostatecznie sprecyzowanej informacji wiąże się z dodatkowymi nakładami pracy, może być to informacja przetworzona, podlegająca szczególnemu reżimowi udostępnienia (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Natomiast podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może kierować się celowością załatwienia wniosku, a w żaden sposób nie może od tego uzależniać sposobu załatwienia wniosku.
Trzeba w tym miejscu przypomnieć, że wniosek z dnia 24 czerwca 2019 r. został załatwiony w piśmie z dnia 16 lipca 2019 r. - w sposób, który Sąd uznaje za prawidłowy. Załatwienie wniosku nastąpiło po upływie terminu 14 dni od dnia złożenia wniosku, wynikającego z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponieważ jednak w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego (28 stycznia 2020 r.) wniosek był już załatwiony, skarga na bezczynność podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.