Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. w przedmiocie nierozpoznania w ustawowym terminie sprzeciwu skarżącego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia 26 kwietnia 1999 r. (znak: [...]), którą ustalono opłatę w kwocie 700 złotych w związku z podłączeniem przez A.G. swojej nieruchomości do zbiorczych urządzeń kanalizacyjnych w Ł.. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. w przedmiocie nierozpoznania w ustawowym terminie sprzeciwu skarżącego w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej decyzji Wójta Gminy Ł. oraz o wyznaczenie Kolegium dodatkowego terminu do jego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi podano, że w dniu 9 grudnia 2013 r. Prokurator Rejonowy w L. skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. sprzeciw w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia 26 kwietnia 1999 r. o sygn. [...] w kwestii nałożenia opłaty na A.G. zam. [...] za podłączenie do zbiorczych urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych na terenie Gminy w kwocie 700 zł, ponieważ wydana została bez podstawy prawnej.
Prokurator podniósł, że określony w art. 185 § 1 K.p.a. termin rozpatrzenia i załatwienia sprzeciwu prokuratorskiego ma wymiar szczególny w stosunku do terminów załatwienia sprawy określonych w art. 35 K.p.a. W każdym zatem przypadku, bez względu na postać wynikającego ze sprzeciwu żądania, maksymalnym terminem załatwienia sprzeciwu jest termin 30-dniowy, którego bieg początkowy wyznacza data wniesienia sprzeciwu (data wpłynięcia sprzeciwu do organu administracji publicznej). Nie ma tu również znaczenia charakter samej sprawy. Jej szczególnie skomplikowana postać nie uzasadnia dopuszczalności załatwienia sprzeciwu w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. Wynikające z przepisu zestawienie pojęć "rozpatrzenie sprzeciwu" i "załatwienie sprzeciwu" zdaje się czynić to pierwsze zbędnym. Formuła "załatwienie sprzeciwu" oznacza, że w terminie określonym w przepisie organ ma obowiązek załatwić sprawę przez wydanie decyzji co do jej istoty lub kończącej postępowanie w inny sposób. Nie jest zatem wystarczające podjęcie przez organ jakichkolwiek czynności procesowych, lecz załatwienie sprawy przez wydanie decyzji (art. 104 K.p.a.).
Niezałatwienie sprzeciwu, czyli niewydanie decyzji w terminie 30 dni od dnia jego wniesienia, nakłada na właściwy organ administracyjny obowiązek sygnalizacji, o którym mowa w art. 36 K.p.a. Zawiadomienie o niezałatwieniu sprzeciwu w terminie (w formie postanowienia) organ doręcza zarówno prokuratorowi, jak i stronie postępowania, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
Stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., poz. 270 z późn zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej. Z treści komentowanego przepisu wynika, że wymóg wyczerpania środków zaskarżenia nie dotyczy prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich i Rzecznika Praw Dziecka. Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 24 września 1997 r., sygn. akt III RN 44/97, opub. w OSNP 1998, nr 11, poz. 322 zajął stanowisko i uznał, że "wyczerpanie toku instancji nie jest warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez prokuratora. Podobnie ujmuje tę kwestię uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1996 r., sygn. akt OPS 2/96, opub. w ONSA 1997, nr 1, poz.
1. Wprawdzie uchwała ta wyjaśnia rozważaną materię w odniesieniu do zaskarżania przez prokuratora uchwał organów samorządu terytorialnego, jednakże w jej uzasadnieniu przedstawiona została argumentacja uzasadniająca sformułowanie ogólnego wniosku, że prokurator jest odrębnym podmiotem skarżącym i nie obowiązują go reguły dotyczące tych podmiotów, które wnoszą skargę do sądu administracyjnego ze względu na swój interes prawny.
Przytoczone powyżej stanowisko należało uznać za aktualne na tle art. 52 § 1 P.p.s.a. w szczególności z tego powodu, że znajdowało ono należyte uzasadnienie we wnioskach wynikających z gramatycznej wykładni wyjaśnianego przepisu. Także w literaturze podkreślano, że zasada ujęta w art. 52 § 1 ww. ustawy nie podlega żadnym ograniczeniom (por. min. M. Masternak (w:) M. Jaśkowska, M. Masternak, E. Ochendowski, Postępowanie..., 2004, s. 104; B. Adamiak (w.) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., 2007, s. 434; H. Knysiak-Molczyk (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2004, s. 191). Jednakże skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 6/05, opub. w ONSA WSA 2006, nr 3, poz. 68, uznał, że obowiązek wyczerpania środków odwoławczych w postępowaniu administracyjnym przed wniesieniem skargi na decyzję administracyjną, o którym mowa w art. 34 ust. 1 ustawy o NSA, a obecnie w art. 52 § 1 P.p.s.a., odnosi się do prokuratora, który brał udział w postępowaniu administracyjnym.
Według uchwały brakuje dostatecznych podstaw do jednakowego traktowania prokuratora zarówno w sytuacji, w której brał on udział w postępowaniu administracyjnym, jak i w takiej, w której udziału takiego nie brał.
Skoro bowiem prokurator uczestniczył w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, to zarówno termin wniesienia skargi do sądu, jak i warunki dopuszczalności jej złożenia w postaci wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym powinny być dla prokuratora takie same jak dla strony postępowania. Analiza art. 52 P.p.s.a. oraz innych regulacji procesowych, a w szczególności art. 53 P.p.s.a., prowadzi do wniosku, że celem komentowanego przepisu było ograniczenie jego zakresu do sytuacji, w której prokurator nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym. Skład siedmiu sędziów podkreślił w związku z tym, że pomijanie celu normy prawnej i ustalanie jej znaczenia wyłącznie na podstawie analizy słów nie zawsze daje efekt w postaci właściwego odczytania sensu normy prawnej.
Wobec tego, że uchwała zawiera wykładnię art. 52 § 1 P.p.s.a. jedynie w zakresie, w jakim przepis ten dotyczy prokuratora, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, jej moc ogólnie wiążąca obejmuje tylko sytuację procesową wymienionego podmiotu.
W przedmiotowej sprawie Prokurator nie brał dotychczas udziału w toczącym się postępowaniu prowadzonym na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji przez Wójta Gminy Ł. z dnia 26 kwietnia 1999 r. sygn. [...] w kwestii nałożenia opłaty na A.G. zam. [...] za podłączenie do zbiorczych urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych na terenie Gminy w kwocie 700 złotych.
Natomiast po zakończeniu poprzedniego postępowania wniósł sprzeciw, który jest nadzwyczajnym środkiem prawnym. Pomimo złożenia powyższego środka Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. nie przeprowadziło żadnej czynności do których było zobligowane zgodnie z treścią art. 185 § 1 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. do chwili obecnej nie wydało rozstrzygnięcia, uchybiając tym samym obowiązkowi określonemu w wskazanym powyżej przepisie, organ ten również nie zawiadomił o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, stosownie do treści art. 36 K.p.a.
Z tych też względów należało wystąpić z przedmiotowa skargą, celem stwierdzenia bezczynności i wyznaczenia terminu do rozpoznania złożonego sprzeciwu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o umorzenie postępowania administracyjnego. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. podało co następuje:
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wskazało, że w dniu 24 lutego 2015 r. wydało decyzję znak: [...], którą - w następstwie rozpatrzenia sprzeciwu Prokuratora Rejonowego w L. od decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia 26 kwietnia 1999 r. (znak: [...].), ustalono opłatę w kwocie 700 złotych w związku z podłączeniem przez A.G, zam. [...] swojej nieruchomości do zbiorczych urządzeń kanalizacyjnych w Ł., stwierdziło nieważność przedmiotowej decyzji Wójta Gminy Ł. Podniesiono, że stosownie do art. 161 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-2 tego przepisu lub gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe - pkt 3. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi, jeżeli po wniesieniu skargi zaistnieją okoliczności powodujące niedopuszczalność merytorycznego rozpoznania sprawy. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe niewątpliwie w przypadku wydania przez organ administracji aktu lub interpretacji bądź też dokonania czynności po wniesieniu skargi na bezczynność organu, lecz przed jej rozpoznaniem przez sąd.
Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeśli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej dokonania. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest bowiem stan z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności do tego momentu, czyni postępowanie w sprawie bezczynności bezprzedmiotowym (vide: uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08). Przedstawione wyżej sposoby rozstrzygnięć w sprawie ze skargi na bezczynność są uwarunkowane specyfiką postępowania z tej skargi, w którym - odmiennie niż w postępowaniu ze skargi na działanie organu - sąd uwzględnia stan faktyczny z daty wyrokowania.
Mając zatem na uwadze, że na dzień wystosowania niniejszej odpowiedzi na skargę, sprawa, której dotyczy zarzut bezczynności została rozpatrzona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 24 lutego 2015 r. znak: [...], wniosek o umorzenie postępowania sądowego należy uznać za uzasadniony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność jest ustalenie przede wszystkim trzech kwestii. Po pierwsze: czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1- 4a P.p.s.a.; po drugie: czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania przewlekłości oraz czy taki tryb przed wniesieniem doń skargi został wyczerpany: po trzecie: o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, czy organowi administracji można przypisać bezczynność.
Skarga w rozpoznawanej sprawie jest dopuszczalna, bowiem postępowanie inicjowane sprzeciwem Prokuratora Rejonowego powinno się zakończyć wydaniem decyzji, a sama skarga nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem trybu "przedskargowego".
Prokurator, stosownie do przepisu art. 52 § 1 P.p.s.a., zwolniony jest co do zasady z obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Zwolnienie to nie dotyczy jednak spraw, w których prokurator już w toku postepowania administracyjnego uzyskał prawa strony. W uchwale składu 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 6/05 stwierdzono, że obowiązek wyczerpania środków odwoławczych w postępowaniu administracyjnym przed wniesieniem skargi na decyzję administracyjną, o którym mowa w art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. z 1995 r. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.), a obecnie w art. 52 § 1 P.p.s.a., odnosi się do prokuratora, który brał udział w postępowaniu administracyjnym. Do tej zacytowanej uchwały odwołał się błędnie prokurator składając skargę na bezczynność organu bez uprzedniego wezwania tego organu do usunięcia naruszenia prawa.
W kontekście okoliczności rozplanowanej sprawy zwolnienie, o którym mowa w art. 52 § 1 P.p.s.a. dotyczyć mogłoby ewentualnej skargi prokuratora na decyzję z dnia 26 kwietnia 1999 r. W postępowaniu administracyjnym zakończonym tą decyzją Prokurator bowiem rzeczywiście nie brał udziału. Przedmiotem obecnej jednak skargi jest bezczynność organu w załatwieniu sprzeciwu Prokuratora od decyzji z dnia 26 kwietnia 1999 r. Należy więc ustalić, czy wniesienie sprzeciwu oznaczało wszczęcie postępowania i czy w tym postępowaniu brał udział Prokurator. Pozytywna odpowiedź na te pytania musiałaby prowadzić do odrzucenia skargi jako wniesionej bez wyczerpania wymaganego trybu.
Zgodnie z art. 186 K.p.a. w przypadku wniesienia sprzeciwu przez prokuratora właściwy organ administracji publicznej wszczyna w sprawie postępowanie z urzędu, zawiadamiając o tym strony. Wynika stąd, że pomiędzy wniesieniem sprzeciwu, a wszczęciem przez organ odpowiedniego postępowania administracyjnego z urzędu (co w rozpoznawanej sprawie nastąpiło w dniu 5 lutego 2015 r.) istnieje stan sprawy, który nie jest jeszcze zasadniczym postępowaniem administracyjnym, ale też nie jest już stanem obojętnym procesowo. Jest oczywiste, że już na tym etapie muszą przysługiwać środki służące przeciwdziałaniu opieszałości organu w podjęciu stosownych czynności proceduralnych. Skoro jednak inicjatywa Prokuratora nie spowodowała wszczęcia postępowania, to uznać należy, że Prokurator jeszcze nie nabył uprawnień i nie został obciążony obowiązkami strony w rozumieniu art. 188 K.p.a. To właśnie dlatego, a nie dlatego, że nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 26 kwietnia 1999 r., Prokurator zwolniony był od obowiązku wyczerpania trybu "przedskargowego" w niniejszej sprawie. Nie ma zatem przeszkód uniemożliwiających merytoryczne rozpoznanie skargi.
Stosownie do treści art. 149 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a..
Zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie jest możliwe dopóty, dopóki na organie taki obowiązek spoczywa. Skoro w rozpoznawanej sprawie przed datą wyrokowania decyzja została wydana, to należy uznać, że nałożenie obowiązku o którym mowa stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowości ta jednak nie obejmuje będącego konsekwencją sądowego potwierdzenia zarzucanego stanu bezczynności ustalenia, czy zaniedbanie organu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. Dlatego też rzeczą Sądu było dokonanie oceny, czy w kontrolowanym postępowaniu nastąpiła bezczynność organu, oraz czy ewentualnie bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie podzielić należy stanowisko Prokuratora. Stosownie do przepisu art. art. 185 § 1 K.p.a. sprzeciw prokuratora powinien być rozpatrzony i załatwiony w terminie trzydziestu dni od daty jego wniesienia.
W rozpoznawanej sprawie sprzeciw został rozpoznany dopiero po wniesieniu skargi do Sądu, po upływie ponad roku od daty jego złożenia. Nie jest możliwa inna, niż dokonana przez Sąd i określona w punkcie I wyroku, ocena takiego stanu: bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W związku z załatwieniem sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, Sąd nie mógł uwzględnić żądania Prokuratora dotyczącego zobowiązania organu do rozpoznania sprzeciwu. Sprzeciw został bowiem rozpoznany i decyzją z dnia 24 lutego 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia 26 kwietnia 1999 r. W tym zakresie Sąd umorzył postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.
Rozstrzygnięcie w zakresie oceny stanu bezczynności, tj. stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa Sąd oparł o art. 149 § 1 P.p.s.a.