Uzasadnienie
M. D. wniósł pismem z dnia 24 stycznia 2023 r skargę na bezczynność Burmistrza Miasta Zakopane w rozpoznaniu wniosku z dnia 4 kwietnia 2022 r o udostępnienie informacji publicznej. We wniosku domagał się udostępnienia informacji publicznej poprzez odpowiedz na pytania – czy petycja do Burmistrza Miasta zakopane złożona w dniu 24 lutego 2021 r została rozpoznana w trybie ustawy z dnia 11 lipca 2014 r o petycjach ? i czy została opublikowana na stronie Biuletynu Informacji Publicznej? Jeśli tak to gdzie?
W skardze wniósł o wskazanie że Burmistrz Miasta Zakopane dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a., rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, zasadzenia kosztów postępowania, w tym zastępstwa adwokackiego. Na uzasadnienie podał że jego wniosek złożony poprzez E-PUAP do organu w dniu 4 kwietnia 2022 r o udostępnienie informacji publicznej nie został rozpoznany, bowiem nie dostał żadnej informacji, a termin z art. 13 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej upłynął. Skarżący nie otrzymał też informacji wskazanych w art. 13 ust 2 lub 15 ust 2 ustawy, ani też decyzji o której mowa w art. 16 ust 1 ustawy.
Burmistrz Miasta Zakopane w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie. Organ wskazał, że w dniu 10 lutego 2023 r udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek, wskazując, że pismo o tytule "PETYCJA" nie spełniało wymogów art. 2 ust 3 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r o petycjach i wobec tego nie zostało rozpoznane w trybie w/w ustawy oraz nie zostało opublikowane na stronie BIP. Wyjaśniono, że pismo nie jest petycją, bowiem zasadniczo wzywa organ do stosowania prawa a do stosowania prawa organ jest zawsze zobowiązany, Pismo z dnia 10 lutego 2023 r. – odpowiedz na wniosek załączono do odpowiedzi na skargę. Ponadto zdaniem organu złożony wniosek z dnia 4 kwietnia 2022 r nie dotyczy informacji publicznej a jedynie sprawy indywidualnej.
Organ przyznał, że nie udzielił informacji skarżącemu w terminie wcześniejszym, jednak nie było to celowe, a wynikało z faktu że sprawę prowadziły osoby już nieobecne w pracy. Jednocześnie wskazał, że informacja żądana przez skarżącego nie mieści się w zakresie przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie mieści się w katalogu spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne. Ustawa o dostępie do informacji publicznej definiuje informację publiczną bardzo szeroko i zarazem ogólnikowo. Wskazana przez skarżącego "Petycja" z dnia 24 lutego 2021 r mimo swojej nazwy nie spełnia wymogów formalnych dla stwierdzenia, że jest to petycja w rozumieniu ustawy o petycjach. Jak w skazano w art. 3 ustawy o petycjach, o tym czy pismo jest petycją decyduje treść żądania a nie jego forma zewnętrzna.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. (art. 149 § 2)
Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.
W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej Dz.U.2022.902 t.j. z dnia 2022.04.27 – dalej jako "u.d.i.p."), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy.
W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Skuteczne złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej inicjuje postępowanie, w ramach którego organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności ocenić charakter żądanej informacji pod kątem uznania jej za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a następnie, w razie uznania żądanej informacji za publiczną, informację tę udostępnić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.ip. – z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2), lub w tym terminie wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.ip. decyzję o odmowie jej udostępnienia, bądź też – w razie uznania, że żądana informacja nie spełnia kryteriów informacji publicznej, lub, że jest ona dostępna w innym trybie (art. 1 ust. 2), powiadomić wnioskodawcę, że w przypadku jego żądania przepisy u.d.ip. nie znajdują zastosowania.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów k.p.a. jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji (art. 16 u.d.ip.). We wcześniejszym etapie postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest natomiast postępowaniem odformalizowanym, a przepisy u.d.i.p. nie wskazują jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku. Wniosek o udzielenie informacji publicznej może więc przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. Wobec braku jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o istocie takiego wniosku rozstrzygać winna jego treść. W żaden sposób nie dyskwalifikuje natomiast kwalifikacji wniosku, jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej, brak wskazania, że wniosek skierowany został w trybie i na zasadach przewidzianych w u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., I OSK 1621/16, CBOSA).
Wniosek z dnia 4 kwietnia 2022 r o udostępnienie informacji publicznej skierowany został przez skarżącego do Burmistrza Miasta Zakopane. Nie ulega wątpliwości, że Burmistrz Miasta Zakopane – jako organ władzy publicznej – jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a objętą wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2022 r informację dotyczącą rozpoznania petycji złożonej dnia 24 lutego 2021 r i jej opublikowania należy uznać za informację publiczną (art. 6 ust 1 pkt 2c,3a,3d,3e u.d.i.p). Wniosek o informację na temat złożonej do organu petycji, choćby z uwagi na szeroki zakres jej oddziaływania, należy kwalifikować jako sprawę z zakresu informacji publicznej. Prawo do petycji jest bowiem nieodłącznym elementem życia publicznego, jest regulowane przepisami ustawowymi i stanowi ważną gwarancję prawidłowego funkcjonowania społeczeństwa obywatelskiego. Okoliczność ta wymaga szczególnego podkreślenia, bowiem organ ją kwestionował.
Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r o petycjach (Dz. U.2018.870 t.j. z dnia 2018.05.10) określa szczegółowo zasady składania i rozpatrywania petycji oraz sposób postępowania organów w sprawach dotyczących petycji (art. 1).
Stosownie do art. 2 pkt 2 i 3 ustawy: petycja może być złożona w interesie: publicznym, podmiotu wnoszącego petycję, podmiotu trzeciego, za jego zgodą.
Przedmiotem petycji może być żądanie, w szczególności, zmiany przepisów prawa, podjęcia rozstrzygnięcia lub innego działania w sprawie dotyczącej podmiotu wnoszącego petycję, życia zbiorowego lub wartości wymagających szczególnej ochrony w imię dobra wspólnego, mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji adresata petycji (pkt 3).
Petycja powinna być rozpatrzona bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia jej złożenia (art. 10 pkt 1).
Skarżący wniósł do Urzędu Miasta Zakopane pismo z dnia 24 lutego 2021 r., jednoznacznie zatytułowane "petycja", powołując się przy tym na art. 2 ust 1 ustawy o petycjach, wskazując wartości wymagające jego zdaniem szczególnej ochrony w imię dobra wspólnego, konkretnie domagając się między innymi "działań w sprawie uregulowania prawnego kwestii zajęcia pasa drogowego przez właścicieli regionalnych budek handlowych i innych podmiotów, prowadzących działalność pod skocznią". Wniesione pismo nie spotkało się z jakąkolwiek reakcją organu, do dnia 10 lutego 2023r., kiedy to organ odpowiedział na wniosek z 4 kwietnia 2022 r o udostępnienie informacji publicznej.
Uchybienie obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej w zakreślonym przez ustawę 14-dniowym terminie organ błędnie tłumaczył tym, że informacje o sposobie rozpatrzenia pisma - petycji i jego publikacji nie stanowią informacji publicznej. Odpowiedz na wniosek o udostępnienie informacji publicznej organ wystosował do skarżącego dopiero w dniu 10 lutego 2023 r., czyli po 10 miesiącach od jego złożenia i po wniesieniu skargi do Sądu. Nie budzi żadnych wątpliwości, że odpowiedź ta jest kompletna i stanowi prawidłowe załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wobec udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie, Sąd nie miał podstaw by zobowiązywać Burmistrza Miasta Zakopane do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności. W tym zakresie postępowanie sądowe, jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku.
Skarga na bezczynność została wniesiona pismem z dnia 24 stycznia 2023 r.,to jest po upływie określonego przepisami terminu na udzielenie odpowiedzi na wniosek z dnia 16 maja 2022 r. Dopiero po wniesieniu skargi wniosek został bez zbędnej zwłoki załatwiony. Oceniając, czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa trzeba mieć na względzie całokształt okoliczności sprawy. Sąd wziął pod uwagę przede wszystkim okres bezczynności. Zważywszy na bardzo znaczne opóźnienie w udzieleniu odpowiedzi na wniosek, należało uznać, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa – o czym orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. W wyroku z dnia z dnia 10 listopada 2021r., sygn. akt II GSK 1973/21 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo.
W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania przewlekłości.
W niniejszej sprawie istnieją w pełni uzasadnione podstawy do stwierdzenia, że bezczynność organu miała charakter szczególnie kwalifikowany. Fakt że sprawę prowadziły osoby już nieobecne w pracy, (jak tłumaczy organ) nie ma żadnego znaczenia, bowiem wykonywanie zadań przez organ władzy publicznej powinno być tak zorganizowane, aby przestrzegano terminów załatwienia sprawy niezależnie od zmian kadrowych w urzędzie.
W punkcie 3 wyroku oddalono wniosek skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Skarżący w żaden sposób nie wykazał, ani nie uzasadnił, że spełnione są przesłanki ustawy do zasądzenia takiej kwoty na jego rzecz. Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny i znajduje zastosowanie w konkretnych okolicznościach sprawy, jeśli jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu. Po wniesieniu skargi a przed wydaniem wyroku organ odpowiedział na złożony wniosek, brak zatem podstaw do stosowania wobec organu tego instrumentu ustawowego o charakterze represyjnym.
O kosztach orzeczono, jak w pkt 4 wyroku na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 597 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania to jest: 100 zł wpisu, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika - 480 zł i uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa procesowego – 17 zł.