Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 7 maja 2020 r., sygn. akt II SAB/Kr 45/20

Uzasadnienie

J. Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę z 4 lutego 2020 r. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Inspektor Nadzoru Budowlanego postępowania pod sygn. akt: [...], dotyczącego "budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na działce ewid. nr [...] obr. [...] w miejscowości Z.".

Skarżąca zarzuciła PINB rażące naruszenie przepisów ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2020 r., poz. 256), dalej "K.p.a.", tj:

1. - art. 8 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na prowadzeniu postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do władzy publicznej,
2. - art. 12 K.p.a. poprzez przewlekły i niewnikliwy sposób prowadzenia postępowania ze szkodą dla skarżącej,
3. - art. 35 § 1 K.p.a. poprzez rażące naruszenie zasady szybkości postępowania,
4. - art. 36 § 1 K.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu.

Na podstawie wskazanych zarzutów skarżąca wniosła o:

1. - zobowiązanie PINB do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi,
2. - dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga,
3. - zobowiązanie PINB do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie,
4. - na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. z 2010 r., poz. 1169) w związku z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "P.p.s.a.", o orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu,
5. - wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.,
6. - zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych zgodnie z przepisem art. 200 P.p.s.a.,
7. - na zasadzie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Z. prowadzone jest postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek inwestorów (G. i A. B.) z 10 marca 2003 r., dotyczące "legalizacji budynku wybudowanego w latach 1992-1993 położonego w Z. ul. [...]. Jest to budynek mieszkalny działka nr [...]". W toku prowadzonego postępowania organ powiatowy wydał 31 maja 2005 r. postanowienie nr [...] znak: [...], którym nakazał inwestorom przedłożyć stosowne dokumenty w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem - w terminie do 31 sierpnia 2005 r.

Pismem z dnia 31 sierpnia 2005 r., inwestorzy zwrócili się z prośbą o przedłużenie terminu do dnia 31 listopada 2005 r. Przy piśmie z dnia 30 listopada 2010 r. inwestorzy dostarczyli część wymaganych dokumentów (materiały geodezyjne obrazujące usytuowanie budynku względem granic). Natomiast pozostałych dokumentów (inwentaryzacja architektoniczno-budowlana, ekspertyza stanu technicznego budynku, ocena zgodności wykonania obiektu budowlanego z przepisami, projekt zmian i przeróbek w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami) inwestorzy nie dostarczyli do chwili obecnej. W przedmiotowym postępowaniu za stronę uznani zostali także J. i J. Z.-K., jako właściciele sąsiedniej nieruchomości, którzy kilkakrotnie kierowali do sprawy pisma, którymi zgłaszali uwagi oraz dostarczali materiały dowodowe.

W prowadzonym postępowaniu organ powiatowy przeprowadzał kontrole i oględziny w dniach: 29 marca 2003 r., 30 kwietnia 2010 r. i 10 czerwca 2010 r. oraz dokonał przesłuchania świadków w dniu [...] 2004 r.

PINB nie wydał dotychczas żadnego rozstrzygnięcia w sprawie. Organ nie wykazał również, aby termin załatwienia sprawy uległ na mocy art. 35 § 5 K.p.a. wstrzymaniu na skutek wyznaczenia dodatkowego terminu, zawieszenia postępowania, bądź podjęcia innych działań.

Skarżąca przywołała wykładnię art. 12, art. 35 i art. 36 K.p.a., powołując się na doktrynę i orzecznictwo. Podniosła, że 10 grudnia 2019 r., działając poprzez swojego pełnomocnika, wniosła za pośrednictwem organu l instancji ponaglenie (zażalenie) do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Ponaglenie doręczono do MWINB 10 grudnia 2019 r. (za pośrednictwem platformy e-PUAP). Skarżąca powołując się na art. 37 § 1 K.p.a. wniosła o orzeczenie przewlekłości postępowania i bezczynności organu, domagając się jednocześnie zobowiązania organu do załatwienia sprawy w skróconym terminie, a także wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy oraz zarządzenie środków zapobiegających naruszeniu terminów prawem nakazanych.

Dodatkowo skarżąca wniosła o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu skarżąca zwróciła uwagę na przepis art. 12 K.p.a. twierdząc, że przedmiotowa sprawa ma charakter "nieskomplikowany". Stwierdziła, że zostały naruszone wszystkie terminy zakreślane w art. 35 K.p.a.

MWINB postanowieniem z 28 stycznia 2020 r. znak: [...], po rozpoznaniu ponaglenia (zażalenia), stwierdził, że organ I instancji dopuścił się bezczynności i wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2020 r.

Skarżąca podniosła, że dotychczas PINB nie wydał stosownego aktu administracyjnego, co oznacza że od dnia 10 marca 2003 r. do dziś postępowanie nie zostało zakończone. Tym samym organ naruszył art. 35 § 3 K.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą art. 8 K.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 K.p.a.

Skarżąca przywołała szereg orzeczeń sądów administracyjnych, m.in. w przedmiocie ewentualnego kumulowania w jednym piśmie dwóch skarg – na bezczynność organu i przewlekłość prowadzonego przez niego postępowania a także możliwości objęcia takiej złożonej skargi jedną sprawą sądowoadministracyjną. Skarżąca wskazała na powszechne w orzecznictwie stanowisku, że o ile wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez Sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważania, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 1 i § 2 P.p.s.a.). Skarżąca podniosła, że w prowadzonym przez PINB postępowaniu nie zachodzi żadna przyczyna niezależna od organu.

Brak jest obiektywnych zdarzeń zewnętrznych w stosunku do organu i niezależnych od niego, takich jak działania sił przyrody, działania innych organów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czy brak akt sprawy. Realizacja kompetencji organu jest jego prawnym obowiązkiem. Od obowiązku tego nie zwalniają organu tzw. trudności obiektywne: brak etatów, czy środków pieniężnych. Za uzasadnione w związku z tym skarżąca uznała zobowiązanie PINB do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie na podstawie art. 38 K.p.a.

Uzasadniając wniosek o wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 P.p.s.a w maksymalnej wysokości, określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., skarżąca wskazała, że każdemu podmiotowi poszkodowanemu w następstwie niezgodnego z prawem działania lub zaniechania organu administracji przysługuje uprawnienie do dochodzenia odszkodowania. Podniosła, że uprawnienie do żądania naprawienia szkody wyrządzonej bezprawnym działaniem organu władzy publicznej ma swoje źródło w samej ustawie zasadniczej (art. 77 ust. 1 Konstytucji). Zakres podmiotu odpowiedzialności odszkodowawczej określa art. 417 Kodeksu cywilnego. Wskazuje on, iż zobowiązanymi do naprawienia szkody jest Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego lub osoba prawna wykonująca władzę publiczną z mocy prawa. Zachowanie organu powoduje dla skarżącej uszczerbek moralny w postaci całkowitej utraty zaufania do organów państwa. Skarżąca czuje się traktowana przez organ z całkowitą ignorancją, doprowadzając skarżącą obok szkody moralnej, także do materialnego uszczerbku.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu PINB podniósł, że nie pozostawał w bezczynności. W dniu 9 grudnia 2019 r. przedstawiciele organu dokonali kontroli budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...] w Z., w zakresie jego nadbudowy. Pismem z 10 grudnia 2019 r. organ wystąpił do Starostwa Powiatowego w Z. o udostępnienie kopii zgłoszenia remontu dachu (wymienione czynności prowadzone były w postępowaniu skargowo-wyjaśniającym znak: [...] i [...] a kopie tych dokumentów zostały włączone do postępowania znak: [...] Pismem z 17 lutego 2020 r. organ wezwał inwestorów o dostarczenie w nieprzekraczalnym terminie do 28 lutego 2020 r. dokumentów, o których mowa w postanowieniu nr [...] z 31 maja 2005 r. Zawiadomieniem z 17 lutego 2020 r. organ zawiadomił zaktualizowane strony postępowania o prowadzonym postępowaniu i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz składania uwag i zastrzeżeń.

Podsumowując PINB wskazał, że wydając decyzję merytoryczną kończącą postępowanie w I instancji zachował termin wyznaczony przez MWINB postanowieniem nr [...] z 28 stycznia 2020 r., to jest 31 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Natomiast § 2 cytowanego artykułu w pkt 8 precyzuje, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji ma na celu ochronę praw strony, przez doprowadzenie do wydania w sprawie w rozsądnym czasie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Stosownie do art. 149 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1. 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2. 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3. 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

§ 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

§ 1b. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.

§ 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W kwestii wyczerpania środka zaskarżenia, jako warunku formalnego skargi na przewlekłość, należy wskazać, że do skargi z 4 lutego 2020 r. załączono kopie ponaglenia (zażalenia) wniesionego przez skarżącą do MWINB 10 grudnia 2019 r., a także postanowienia MWINB nr [...] z 28 stycznia 2020 r., uznającego zażalenie za uzasadnione (bezczynność PINB po 2010 r.), wyznaczające dodatkowy termin załatwienia sprawy na 31 marca 2020 r. oraz zarządzające wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy.

Zatem skarżąca wykazała wyczerpanie środka zaskarżenia. Skarga jest dopuszczalna, a większość podniesionych w niej zarzutów należy ocenić jako zasadne.

Pojęcia "bezczynność" i "przewlekłość" są zdefiniowane ustawowo w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r.

Zgodnie z art. 37 K.p.a.:

§ 1. Stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:

1. 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);
2. 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, które zachowało aktualność, pojęcie bezczynności odnoszono przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1031/12 - przywołane wyroki sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pojęcie "przewlekle prowadzonego postępowania" natomiast wiązano z nieefektywnym, rozwlekłym i długotrwałym prowadzeniem przez organ administracji postępowania, trwającym ponad potrzebę wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, przy czym owa rozwlekłość i długotrwałość postępowania musi wynikać wyłącznie z przyczyn leżących po stronie organu (por. T. Woś H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 116-119). Jako przewlekłe oceniano również takie postępowanie, w którym czynności podejmowane są przez organ w dużym odstępie czasu bądź wykonywane są czynności pozorne, powodujące, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6 s. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 289-290; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 51, wyrok NSA z 26 listopada 2013 r., sygn. I OSK 2704/13).

Przesłanką stwierdzenia przez sąd przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie, skutkiem czego dochodzi do naruszenia art. 12 i art. 35 § 1 i § 3 K.p.a.

Istota zasady szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. W myśl art. 35 § 1 - § 3 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.).

Należy wyjaśnić, że skarżąca zarzucała w skardze PINB-owi bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania, zatem w niniejszej sprawie Sąd rozstrzygał zarówno skargę na bezczynność jak i przewlekłość prowadzenia postępowania przez PINB.

Przed odniesieniem się do meritum sprawy Sąd wskazuje chronologicznie zaistniałe w niej okoliczności.:

1. 1. 10 marca 2003 r. – wniosek inwestorów o legalizację przedmiotowego budynku wybudowanego w latach 1992-1993 na działce [...] (obecnie [...]),
2. 2. 29 lipca 2003 r. – oględziny,
3. 3. 31 sierpnia 2004 r. – wezwanie inwestorów do wskazania świadków terminu robót,
4. 4. 15 września 2004 r. – przesłuchanie świadków, potwierdzające roboty w 1993 r.,
5. 5. 31 maja 2005 r. – postanowienie PINB nakładające na inwestorów obowiązek przedłożenia dokumentacji (wraz z odległościami od granicy działki) w terminie do 31 sierpnia 2005 r.,
6. 6. 30 sierpnia 2005 r. – prośba inwestorów o przedłużenie terminu do 31 listopada 2005 r.,
7. 7. 19 marca 2010 – J. i J. Z.-K., jako właściciele sąsiedniej nieruchomości ([...]) złożyli wniosek o wszczęcie i prowadzenie postępowania kontrolnego oraz wydanie nakazu rozbiórki w sprawie samowoli budowlanej na działce [...], wskazując m.in.:
8. - rozbudowę bezpośrednio przy granicy,
9. - zagrożenie, nieodpowiednie materiały (w tym azbest),
10. 8. 9 kwietnia 2010 r. skarżąca przekazuje PINB pismo Starostwa z 7 kwietnia 2010 r. potwierdzające brak dotyczących działki [...] wydanych pozwoleń i przyjętych zgłoszeń,
11. 9. 30 kwietnia 2010 r. – oględziny, w tym ujawniające budynki gospodarcze i wiatę z ok. 2005 r.,
12. 10. 6 maja 2010 r. – wniosek dowodowy skarżącej – wskazujący, że nieruchomość [...] w 2002 r. nie była prawie zabudowana przy granicy, a prace zostały przeprowadzone w latach 2005-2010,
13. 11. 20 maja 2010 r. – inwestor zawiadamia PINB o rozbiórce wiaty,
14. 12. 1 czerwca 2010 r. – Starostwo odpowiada na wniosek PINB informując o braku pozwoleń i zgłoszeń na działce [...],
15. 13. 10 czerwca 2010 r. – kontrola przez PINB wiaty – wiata nadal istnieje,
16. 14. 30 czerwca 2010 r. – PINB wszczyna postępowanie co do wiaty,
17. 15. 26 lipca 2010 r. – pismo skarżącej zarzucające kolejne prace inwestora, wraz z fotografiami,
18. 16. 22 października 2010 r. – PINB łączy oba postępowania w jedno (dotyczące budynku i wiaty),
19. 17. 30 listopada 2010 r. – inwestor przekazuje PINB część dokumentacji,
20. 18. 2 grudnia 2010 r. – dostarczenie przez inwestorów części dokumentacji,
21. 19. 3 grudnia 2010 r. – wezwanie skarżącej do załatwienia sprawy w terminie,
22. 20. 6 grudnia 2019 r. – zgłoszenie do sprawy pełnomocnika skarżącej,
23. 21. 9 grudnia 2019 r. kontrola budynku przez pracowników PINB,
24. 22. 10 grudnia 2019 r. – pełnomocnik skarżącej wnosi ponaglenie,
25. 23. 28 stycznia 2020 – MWINB postanowieniem rozpoznając ponaglenie jako zażalenie uznaje je za uzasadnione i wyznacza termin załatwienia sprawy na 31 grudnia 2020 r., a także nakazuje wyjaśnienie przyczyn i ustalenie winnych. MWINB stwierdza, że PINB podejmował czynności, jednak po 2010 r. pozostawał w bezczynności,
26. 24. 6 lutego 2020 r. – skarga na bezczynność wpływa do PINB,
27. 25. 17 lutego 2020 r. – PINB z urzędu włącza do przedmiotowej sprawy sprawę nadbudowy budynku mieszkalnego z października 2019 r.,
28. 26. 17 lutego 2020 r. – PINB wzywa inwestorów do dostarczenia dokumentacji, zgodnie z postanowieniem z 2005 r.,
29. 27. 11 marca 2020 r. – PINB orzeka rozbiórkę budynku mieszkalnego.
30. 28. 16 marca 2020 r. – PINB w odpowiedzi na skargę wnosi o jej odrzucenie względnie oddalenie, podnosząc, że 9 grudnia 2019 r. dokonano kontroli budynku, a decyzja wydana 11 marca 2020 r. mieści się w wyznaczonym przez MINB terminie.

Jednym z kluczowych aspektów dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy była okoliczność, czy w opisanym przez skarżącą, prowadzonym od 17 lat postępowaniu, w chwili wniesienia skargi do WSA w Krakowie - 4 lutego 2020 r. - PINB był zobowiązany do podejmowania w skarżonym postępowaniu konkretnych czynności.

Rozpoznając skargę Sąd, mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności, stwierdził, że skarga w dniu jej wniesienia była zasadna, niemniej jednak w chwili orzekania przez Sąd stan przewlekłości ustał, skoro PINB zakończył postępowanie znak: [...] decyzją nr [...] z 11 marca 2020 r., nakazującą inwestorom rozbiórkę przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Dlatego też, ponieważ – wprawdzie już po wniesieniu skargi, ale przed orzekaniem przez Sąd – decyzja kończąca postępowanie administracyjne została wydana, to postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności należało umorzyć jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 161 § 1 P.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku.

Kolejno należało rozstrzygnąć, czy organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a jeśli tak, to czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także o kwestiach wymienionych w art. 149 § 2 P.p.s.a. Trzeba tu jasno wskazać, że stanowisko PINB przedstawione w odpowiedzi na skargę nie ma usprawiedliwionych podstaw, a wniosek o odrzucenie skargi jest oczywiście bezzasadny. Należy podkreślić, że PINB prowadził postępowanie administracyjne od 2003 r. Postępowanie znak [...] zostało wszczęte na wniosek inwestorów, a J. i J. Z.-K., jako właściciele sąsiedniej nieruchomości, są traktowani przez organ jako strony postępowania co najmniej od 21 kwietnia 2010 r. (zawiadomienie o terminie oględzin). Biorąc powyższe pod uwagę trzeba wskazać, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania po pierwsze w okresie co najmniej od 31 listopada 2005 r. do 21 kwietnia 2010 r., po drugie od 30 listopada 2010 r. do 9 grudnia 2019 r.

Organ, jak wynika z akt administracyjnych, zdawał się dokonywać czynności w postępowaniu, które winien przecież prowadzić z urzędu, tylko w przypadku wyraźnego domagania się tego przez strony postępowania (skarżącą). Taka metodyka działania organu zasługuje na dezaprobatę. Jak słusznie zauważyła skarżąca, a także MWINB w postanowieniu nr [...], w prowadzonym postępowaniu organ powiatowy - PINB, jeśli chodzi o czynności dowodowe, przeprowadzał kontrole i oględziny w dniach: 29 marca 2003 r., 30 kwietnia 2010 r., 10 czerwca 2010 r. i 9 grudnia 2019 r. oraz dokonał przesłuchania świadków w dniu [...] 2004 r. Ponadto występował do Starosty [...] i wyznaczył inwestorom termin do przedłożenia dokumentacji.

PINB nie wykazał w żaden sposób, by termin załatwienia sprawy uległ na mocy art. 35 § 5 K.p.a. modyfikacji wobec zawieszenia postępowania lub podjęcia innych działań. Nie doszło również do przedłużenia terminu w ramach art. 36 K.p.a.

Zestawiając ze sobą daty wszczęcia postępowania, następnie daty przeprowadzania czynności w sprawie, stopień nasycenia postępowania podejmowanymi czynnościami, a także brak informowania stron postępowania o przedłużeniu załatwienia sprawy zgodnie z art. 36 K.p.a., należało uznać, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. O istocie przewlekłości oraz jej wystąpieniu decyduje "element obiektywny" wyrażający się w upływie kilku terminów załatwienia sprawy, opieszałości w wyznaczaniu i przeprowadzaniu czynności procesowych niezbędnych do skonkretyzowania przedmiotu postępowania oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czy np.: mnożeniu czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy i konieczności ustalenia faktów mających znaczenie prawotwórcze (por. wyrok NSA z 25 października 2018 r., sygn.. akt I GSK 1968/18, LEX nr 2577703).

Podsumowując ten wątek jeszcze raz należy wskazać, że stanowisko organu, jakoby mimo wcześniejszego braku realnego prowadzenia postępowania przez ponad 4 i pół roku i znów ponad 4 lata, nie popadł on w przewlekłość, z uwagi na załatwienie sprawy w terminie wyznaczonym przez MWINB (nota bene w postanowieniu stwierdzającym bezczynność PINB), nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd stwierdził, że opóźnienie w działaniach organu nakierowanych na zakończenie i rozstrzygnięcie sprawy było niczym nie usprawiedliwione. W odpowiedzi na skargę PINB nie podjął nawet próby uzasadnienia tak długiego rozpoznania sprawy. Żadne okoliczności mogące złagodzić zaniedbania organu nie wynikają również z pozostałych akt sprawy, w tym z uzasadnienia decyzji nr [...].

Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków stron i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy.

Przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 roku, sygn. akt I OSK 675/12).

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z takim właśnie kwalifikowanym, niewątpliwym i nieuzasadnionym naruszeniem terminu rozpoznania sprawy, w sposób naruszający art. 8, art. 12, art. 35 i art. 36 K.p.a. Mając to na uwadze Sąd orzekł jak w pkt II i III sentencji wyroku.

Stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd, w przypadku stwierdzenia bezczynności, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej ma charakter prewencyjny i kompensacyjny, przy czym ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie za oczekiwanie na załatwienie sprawy czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. Co do sumy pieniężnej z art. 149 § 2 P.p.s.a., w orzecznictwie wskazuje się, że chociaż ma charakter kompensacyjny, to jednak nie pełni funkcji naprawienia szkody. Odpowiedzialność za szkodę przewidziana w art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., jako odszkodowania.

Zasądzanie grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności (przewlekłego prowadzenia postępowania), lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy to uzasadniają (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 listopada 2019 r., sygn.. akt IV SAB/Po 207/19, LEX nr 2745318). Istotne jest przy tym zarówno zwalczanie stanów bezczynności i przewlekłości mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia, jak i funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności (przewlekłości) w postępowaniu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 179/19, LEX nr 2721630).

W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, nie sposób odmówić zaistnienia podstaw do wymierzenia organowi, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., grzywny, o co także wnioskowała skarżąca. Przemawiają za tym wyżej wskazane okoliczności dotyczące przewlekłego – z rażącym naruszeniem prawa – prowadzenia postępowania przez PINB.

Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd NSA wyrażony w wyroku z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 490/17, że decyzja sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej bądź też zastosowania obu tych środków, powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną.

Sąd zatem uznał, że skoro wniesienie ponaglenia przerwało przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB, to przesłanki przyznania skarżącej sumy pieniężnej nie zachodzą. Podjęta przez PINB aktywność wskazuje na zreflektowanie się organu. Zatem, zdaniem Sądu, wymierzona grzywna w wysokości 500 zł powinna spełnić swoją rolę prewencyjną, o czym orzeczono w pkt IV sentencji wyroku.

Żądanie skarżącej wymierzenia grzywny w wysokości maksymalnej Sąd uznał za zbyt daleko idące i nieuzasadnione okolicznościami sprawy. Nie mogło być też uwzględnione żądanie skarżącej dyscyplinarnego ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, bowiem katalog rozstrzygnięć wskazanych w art. 149 P.p.s.a. tego nie przewiduje. Kwestie odpowiedzialności dyscyplinarnej pracownika organu, jak również ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej organu, znajdują się poza zakresem sprawy ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania i nie mogły być rozstrzygane przez Sąd w niniejszej sprawie. Dlatego orzeczono jak w pkt V sentencji wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt VI sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej od organu 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.