Uzasadnienie
Firma A wniosła skargę na bezczynność Burmistrza Miasta w postępowaniu administracyjnym prowadzonym pod sygnaturą akt: [...], a dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Strona skarżąca zarzuciła ww. organowi rażące naruszenie przepisów k.p.a., tj. art.8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na prowadzeniu postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do władzy publicznej, art. 12 k.p.a. poprzez przewlekły i niewnikliwy sposób prowadzenia postępowania ze szkodą dla skarżącego, art. 35 § 1 k.p.a. poprzez rażące naruszenie zasady szybkości postępowania, art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu.
Na podstawie wyżej wskazanych zarzutów, wniesiono o: zobowiązanie Burmistrza Miasta do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, zobowiązanie Burmistrza Miasta do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie, na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (t.j. Dz. U. z 2016r., poz.1169). w związku z art 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz.1302) wniesiono o orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu, wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta opisał przebieg postępowania w sprawie wskazując, że zarzut, iż w okresie od dnia 31 lipca 2019 r. nie podjęto żadnej czynności w sprawie jest dla organu krzywdzący.
Na podstawie przedstawionych akt administracyjnych Sąd ustalił następujący stan faktyczny
W dniu 13 czerwca 2019 r. strona skarżąca złożyła wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie, zmianie użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek o charakterze pensjonatowym wraz z parkingiem podziemnym.
Pismem z dnia 17 czerwca 2019 r. organ wystąpił do wnioskodawcy o uzupełnienie wniosku.
Wnioskodawca udzielił odpowiedzi na powyższe pismem z dnia 19 czerwca 2019 r.
Po ponownym (5 lipca 2019 r.) wezwaniu wnioskodawcy do uzupełnienia, wnioskodawca uzupełnił swój wniosek w dniu 29 lipca 2019 r.
W dniu 31 lipca 2019r. zostało rozesłane zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru powyższego zawiadomienia wynikało, że strona postepowania zmarła i należało ustalić jej następców prawnych.
W związku z zapytaniem organu administracyjnego, Sąd Rejonowy w Z. w dniu 26 września 2019r. przekazał organowi informację o następcach prawnych.
Zawiadomieniem z dnia 7 listopada 2019 r. wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy - do dnia 7 stycznia 2020r.
Wraz z pismem z dnia 12 listopada 2019r. zostało przekazane wraz z aktami sprawy do Samorządowego Odwoławczego w N. ponaglenie wnioskodawcy z dnia 5 listopada 2019 r.
Z uwagi na brak akt w organie I instancji, zawiadomieniem z dnia 23 stycznia 2020 r. został wyznaczony nowy termin sprawy - do dnia 7 marca 2020 r.
W związku ze złożeniem przez wnioskodawcę skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Burmistrza Miasta, organ ten w dniu 21 lutego 2020 r. wystąpił do SKO wypożyczenie akt celem ich skopiowania.
Akta administracyjne otrzymano w dniu 27 lutego 2020r.
W międzyczasie została w sprawie wykonana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego przedsięwzięcia.
W postanowieniu z dnia 28 lutego 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że Burmistrz dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzeń postępowania w sprawie i zobowiązał do załatwienia sprawy wyznaczając 14 dniowy termin.
W dniu 3 marca 2020r. po wcześniejszym przygotowaniu projektu decyzji został on rozesłany do uzgodnień wskazanym instytucjom.
W dniu 5 marca 2020r. Burmistrz Miasta wystąpił do SKO o prolongatę wyznaczonego 14 dniowego terminu załatwienia strawy uzasadniając, że termin ten jest niewystarczający. Pismem tym jednocześnie zwrócono wypożyczone akta sprawy.
Decyzją z dnia 29 kwietnia 2020 r. organ administracyjny odmówił ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu administracji jest ustalenie przede wszystkim trzech kwestii. Po pierwsze: czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a.; po drugie: czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania bezczynności oraz czy taki tryb przed wniesieniem skargi został wyczerpany: po trzecie: o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, czy organowi administracji można przypisać bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Stosownie do treści art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.
Będąca przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania została poprzedzona ponagleniem strony skarżącej z dnia 5 listopada 2019 r. Stwierdzić więc należy, że spełnione zostały formalne warunki wniesienia skargi. Zaznaczyć przy tym trzeba, że nie ma żadnych przeszkód, aby zarzuty bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania podlegały rozpoznaniu w jednej sprawie sądowej, skoro zarzuty takie są rodzajowo zbliżone i dotyczą tego samego postępowania administracyjnego.
O przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ administracji można mówić wówczas, gdy podejmowane przez organ czynności nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., względnie mają charakter czynności pozornych. Innymi słowy przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego zaistnieje zawsze wtedy, gdy można organowi skutecznie zarzucić niedochowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 25.08.2011 r. sygn. II SAB/Po 42/11). Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).
Przewlekłość postępowania obejmuje więc takie przypadki prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych jak wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. W wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 NSA w Warszawie stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Z kolei w wyroku z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarga na przewlekłość postępowania ma służyć ochronie jednostki przed opieszałością organów władzy publicznej. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.
Podkreślić należy, że stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie przez organ sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
Kolejny przepis, tj. art. 36 § 1 k.p.a. obliguje organ administracji publicznej do zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, podania przyczyny zwłoki i wskazania nowego terminu załatwienia sprawy. W myśl art. 36 § 2 k.p.a., ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Dla uznania bezczynności nie ma przy tym znaczenia to, z jakiego powodu bezczynność zaistniała i czy była przez organ zawiniona. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca. Podlegają one także ocenie w przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, gdzie sąd bada sprawność oraz skuteczność prowadzonego postępowania oraz zasadność jego przedłużania.
W ocenie Sądu stanu bezczynności organu administracyjnego nie eliminuje fakt wystosowania do strony skarżącej zawiadomień (k. 45 i 54 a.a.) o niezałatwieniu sprawy w terminie na podstawie art. 36 k.p.a. W orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że samo przedłużenie terminu do załatwienia sprawy nie świadczy automatycznie o braku bezczynności organu. Sama czynność zawiadomienia strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy nie usprawiedliwia bezczynności organu, istotna jest przyczyna zwłoki wskazana przez organ (por. wyroki NSA: z dnia 31 marca 2019 r., I OSK 2497/17, z dnia 8 lutego 2018 r., I OSK 2192/17). Dodatkowo należy wskazać, iż pierwsze zawiadomienie o przedłużenie terminu z 7 listopada 2019 r. zostało wystosowane już w okresie bezczynności organu. Burmistrz Miasta w okresie między 26 września 2019 r. a 7 listopada 2019 r. nie podjął żadnych czynności w sprawie.
Kolejna przerwa w rozpoznaniu sprawy (między 12 listopada 2019 r. a 27 lutego 2020 r.) nie była zawiniona przez organ I instancji. Z uwagi bowiem na wystosowane przez stronę skarżącą ponaglenie z 5 listopada 2019 r. akta sprawy za pismem z dnia 12 listopada 2019 r. zostały przekazane SKO w N., które dopiero w dniu 28 lutego 2020 r. rozpoznało ww. ponaglenie.
Następna przerwa nastąpiła w okresie od 3 marca 2020 r. do 29 kwietnia 2020 r., jednakże należy przypomnieć, że zgodnie z art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jakkolwiek stan epidemii obowiązywał na obszarze kraju od dnia 20 marca 2020 r. na podstawie Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491 ze zm.), to jednak wskazany wyżej przepis ustawy wszedł w życie w dniu 31 marca 2020 r. Zatem z tym dniem wstrzymaniu uległ bieg terminu do załatwienia sprawy.
Na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), art. 15 zzs został uchylony. Zmiana ta weszła w życie w dniu 16 maja 2020 r. Jednakże na mocy art. 68 ust. 7 ostatnio wymienionej ustawy, terminy biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ww. ustawy. Oznacza to, że ustanie przyczyny powodującej zawieszenie biegu terminu nastąpiło dnia 23 maja 2020 r.
Podsumowując powyższy wątek, w załatwieniu sprawy strony skarżącej organ pozostawał bezczynny, bo wskazane w art. 35 kpa nie zostały dochowane. Nie ma też wątpliwości, że podjęte przez organ, a wymienione powyżej działania, jakkolwiek zmierzały do wyjaśnienia sprawy i wydania aktu, to nie były podejmowane w sposób skoncentrowany, przemyślany i planowy. Nadto w postępowaniu odnotowano przerwy z przyczyn leżących po stronie organu. Także więc zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania oraz występującej po jego stronie bezczynności jest uzasadniony.
W przekonaniu Sądu te okoliczności nie uzasadniają jednak przypisania organowi rażącego naruszenia prawa. Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Przyjąć należy, że, zwłaszcza w zaprezentowanych w odpowiedzi na skargę okolicznościach, sposób procedowania i niezałatwienie sprawy w terminie nie były skutkiem celowego działania, czy lekceważenia podmiotu wnioskującego.
Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Skoro decyzja SKO w K. została wydana w dniu 29 kwietnia 2020 r. postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu - stało się bezprzedmiotowe. Wobec tego orzeczono jak w punkcie I wyroku, za podstawę przyjmując art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Ponieważ Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, stosownie do którego nawet w przypadku umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego,z uwagi na wcześniejsze załatwienie wniosku przez organ, sąd administracyjny jest obowiązany do dokonania oceny skargi i ustalenia czy działanie, względnie zaniechanie organu administracji publicznej, w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, wyczerpywało przesłankę bezczynności/przewlekłości oraz rażącego naruszenia prawa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 lutego 2019 r., IV SAB/Gl 229/18), orzeczono jak w punkcie II wyroku za podstawę przyjmując art. 149 § 1 pkt 3, § 1a p.p.s.a.
Z powołanych powyżej przyczyn skarga podlegała oddaleniu w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt III wyroku).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy w pkt IV wyroku.